I. Introducción
II. Los incentivos y desincentivos económicos como herramienta de la política ambiental
III. La plataforma jurídico-institucional de soporte al uso de los instrumentos económicos
IV. Consideraciones finales

I. Introducción

Los instrumentos que se han puesto en práctica para el logro de los objetivos ambientales definidos en las últimas décadas han consistido, de manera preponderante, en medidas de carácter normativo, que en la terminología especializada han recibido comúnmente el nombre de instrumentos de “comando y control”. Se trata de medidas coercitivas que imponen ciertos estándares mínimos de calidad ambiental, o bien niveles máximos de contaminación o de aprovechamiento de recursos naturales.

Poco a poco, sin embargo, ha ido tomando mayor importancia el uso de los instrumentos inductivos, una parte importante de los cuales la conforman los llamados instrumentos económicos. Éstos han recibido mucha atención, tanto en la discusión académica como en los ámbitos más cercanos a la aplicación de políticas públicas e incluso en otros espacios de la gestión ambiental, como las iniciativas de organizaciones ambientalistas(1). Entre las principales ventajas atribuidas a los instrumentos económicos se encuentran la posibilidad de ajustarse a las diferentes condiciones de los agentes regulados y, en conexión con esto, el logro de los propósitos ambientales de manera más eficiente o a un menor costo social. También se ha argumentado una mayor facilidad en su aplicación que la que caracteriza a la mayoría de los instrumentos convencionales.

No obstante, para que los prometidos beneficios de los instrumentos económicos con fines ambientales se conviertan en realidad, según se ha venido discutiendo más recientemente y como se han encargado también de corroborarlo las experiencias prácticas de los últimos años, es importante la preexistencia o el desarrollo paralelo de una serie de condiciones jurídico-institucionales que garanticen su viabilidad política, aceptación social, operatividad administrativa, eficacia ambiental y auténtica eficiencia económica. El presente artículo se orienta a la revisión de dichas condiciones jurídico-institucionales, buscando con ello, por una parte contribuir a la discusión con respecto a las posibilidades que ofrece la aplicación de la lógica económica al logro de objetivos ambientales, y, por otra parte, argumentar a favor del ensanchamiento de la óptica del derecho ambiental, a fin de que se integren como parte de esta disciplina consideraciones sobre la importancia de diseñar un marco jurídico adecuado y construir instituciones en las cuales pueda tener cabida de manera exitosa la aplicación de instrumentos económicos.

II. Los incentivos y desincentivos económicos como herramienta de la política ambiental

En el caso de los instrumentos de “comando y control”, el logro de los objetivos ambientales se persigue mediante la inhibición o la limitación obligada de algún tipo de comportamiento por parte de los agentes regulados, o bien mediante la imposición de ciertos requerimientos, tales como el establecimiento de medidas para la reducción de la contaminación. El incumplimiento de las disposiciones impuestas está típicamente asociado con sanciones de carácter civil, penal o administrativo(2), o simplemente con la imposibilidad de llevar a cabo cierto tipo de actividades deseadas. Así ocurre, por ejemplo, con la negación de una licencia de operación para actividades industriales o de un permiso para la realización de actividades de desmonte, la imposibilidad de utilizar una unidad móvil que no cumple con los niveles de emisión atmosférica, la clausura de un establecimiento comercial que descarga aguas residuales sin autorización, o medidas semejantes.

Como se ha encargado de demostrar el análisis económico del derecho, en torno a cualquier tipo de medidas regulatorias existen tanto motivaciones como consecuencias de índole económica(3). Pero el cumplimiento de objetivos de tipo ambiental también puede alcanzarse mediante el establecimiento de incentivos o desincentivos que sugieran de manera más directa a los actores regulados las consecuencias económicas de sus comportamientos, de acuerdo con el impacto ambiental que causen. Esto es lo que se busca a través de los instrumentos económico-ambientales.

Los instrumentos de este tipo apelan a la racionalidad económica de los agentes regulados: en la medida en que se incurra en un mayor impacto ambiental se tendrá que sacrificar más en términos de bienestar económico y viceversa. Así, tener que pagar un impuesto o un sobreprecio, requerir una inversión adicional, ser excluido de un subsidio, ver elevado el riesgo de indemnizaciones por daños al ambiente o efectos similares se convertirán en elementos que los agentes incorporarán (“internalizarán”) en su toma de decisiones.

Desde un punto de vista económico, la degradación ambiental o el agotamiento de los recursos naturales supone un cierto costo social, por lo que el logro de los propósitos ambientales a través de incentivos y desincentivos económicos tendría también su expresión en términos de eficiencia: se induciría una forma de llevar a cabo actividades humanas que implicaran menos costos de índole ambiental para la sociedad, o bien se alcanzarían las metas de la política ambiental de manera más costo-efectiva, esto es a un menor costo.

El abanico de posibilidades que se abren para el uso de instrumentos económico-ambientales es, desde un punto de vista técnico, muy amplio. Tradicionalmente se habla de tres grupos: instrumentos fiscales, que se apoyan en las posibilidades con que cuenta el Estado a través del uso de su política de ingreso y gasto público; instrumentos financieros, que promueven la existencia de mecanismos que faciliten la disponibilidad o hagan más asequibles recursos financieros para inversiones ambientalmente favorables; e instrumentos de mercado, que buscan estimular la aparición o consolidación de actividades ambientalmente deseables como parte de la oferta de bienes y servicios disponibles en el mercado. Los instrumentos más comunes de cada tipo aparecen enlistados en la tabla 1.

Tabla 1
Instrumentos económico-ambientales más comunes

Instrumentos fiscales
• Impuestos
• Exenciones fiscales y arancelarias
• Cobro de derechos o aprovechamientos (p.e. derechos por descargas de aguas residuales, cobro de entrada a parques naturales)
• Subsidios (p.ej. actividades de eco-turismo)

Instrumentos financieros
• Esquemas de financiamiento (créditos preferenciales, depreciación acelerada, etc.)
• Seguros y fianzas
• Fondos y fideicomisos

Instrumentos de mercado • Certificados o bonos de emisión
• Etiquetado y certificación de procesos o productos.
• Sistemas de depósito-reembolso
• Concesiones o autorizaciones de uso de recursos naturales o ecosistemas (p.e. plantaciones forestales comerciales)
• Inducción de contratos privados (p.e. para conservación de áreas naturales).

III. La plataforma jurídico-institucional de soporte al uso de los instrumentos económicos

El uso de instrumentos económicos como parte de las herramientas de política y gestión ambiental puede ser, por las razones ya expuestas, muy atractivo. No obstante, su aplicación exitosa está condicionada por una serie de factores que vale la pena revisar.

Por una parte, la conveniencia -y en ocasiones la propia viabilidad- de echar mano de un instrumento económico-ambiental depende de la naturaleza misma del problema que se pretende atender. Tanto la literatura especializada como la experiencia acumulada durante los últimos veinte años dan cuenta de la conveniencia de dirigir el uso de los instrumentos económicos a la atención de problemáticas cuyas características inherentes los conviertan en instrumentos superiores a otros. Por ejemplo, la existencia de un problema ambiental auténticamente global -tanto en la distribución a escala planetaria de sus fuentes como de sus consecuencias- como es el cambio climático, y la existencia de costos altamente heterogéneos de las medidas tendientes a mitigarlo, en función del país y la actividad económica en que se actúe, sugirieron el desarrollo de instrumentos económicos para enfrentar el problema, los cuales tomaron cuerpo en los llamados “mecanismos de flexibilidad” del Protocolo de Kyoto, los cuales permiten el financiamiento de actividades de mitigación en sectores e incluso países distintos al de quien las financia, si así resulta menos oneroso y tienen un efecto ambiental equivalente.

Por el contrario, para el control del comercio ilegal de especies de flora y fauna, la existencia de mercados clandestinos difíciles de erradicar y la urgencia de actuar condujeron al establecimiento de un acuerdo internacional (CITES), que se apoya fundamentalmente en mecanismos convencionales de control transfronterizo.

Elementos que subyacen en la propia naturaleza del problema ambiental que se pretende abordar y que pueden limitar la aplicación de instrumentos económicos son, por ejemplo, la baja capacidad de respuesta (“inelasticidad”) de los agentes regulados a las variaciones inducidas en los costos o precios relativos de los bienes y servicios involucrados. También la existencia de un número limitado de fuentes generadoras de un problema o la significativa variabilidad local de los impactos en función de las especificidades de los ecosistemas, pueden hacer de un instrumento económico una opción inviable o demasiado costosa.

Pero más allá de la naturaleza misma de la problemática ambiental que se quiere atender, una serie de factores relevantes para la exitosa puesta en práctica de instrumentos económicos con fines ambientales se encuentra en las condiciones jurídico-institucionales en las cuales éstos han de diseñarse, negociarse y operar.

Autores como Böcher / Tóller han enfatizado el hecho de que la selección de los instrumentos de política ambiental no es exclusivamente un asunto de libre, desinteresada y documentada elección entre distintas herramientas “listas” para echar mano de ellas en búsqueda del máximo beneficio social, como quien elige un habano de una caja surtida que se le ofrece al final de una comida, ni tampoco un asunto de mera racionalidad de actores políticos maximizadores de su beneficio individual en función del entorno en que operan, como ha sugerido el enfoque de la elección pública (“public choice”), en el campo de la economía política.(4)

La adopción de instrumentos económico-ambientales y la obtención de resultados satisfactorios por esa vía hay que pensarla en términos del entramado jurídico-institucional en que tiene lugar. E inversamente visto, si se quiere hacer de los instrumentos de este tipo una opción atractiva para atender cierto tipo de problemas de manera ambientalmente efectiva, socialmente equitativa y económicamente eficiente, es importante considerar el desarrollo de una serie de condiciones jurídico-institucionales con anterioridad o en paralelo al diseño de tales instrumentos.

Sin el ánimo de ser exhaustivo y recogiendo elementos que se desprenden de diversas evaluaciones(5), se pueden mencionar como condiciones jurídico-institucionales de importancia las siguientes:

Marco jurídico suficiente y consistente en el campo específico de aplicación.- Aunque el mecanismo mediante el cual los instrumentos económicos operan apela a una lógica con su propio esquema de sanciones (modificación en situación patrimonial, nivel de ingreso, posición de mercado, etc.), ellos requieren un sólido marco jurídico ambiental que los haga clara y consistentemente aplicables, precisos y capaces de superar controversias legales. En la actualidad se enfrentan todavía lagunas e inconsistencias significativas, debido a que la regulación ambiental sigue siendo en la mayoría de los países un campo de reciente aplicación, aún en proceso de formación.

Marco jurídico y políticas consistentes en ámbitos complementarios.- Crecientemente se reconoce la importancia de que, al lado del marco jurídico propiamente ambiental, se cuente con un marco jurídico consistente, tanto en las áreas que podrían denominarse concomitantes (normatividad en materia de uso de agua, energía, transporte, agricultura, etc.) como en áreas transversales, particularmente lo referente a la legislación fiscal, hacendaria y de promoción económica. Esto incluye también la consistencia en el diseño y los criterios de aplicación de los programas y políticas específicos, como en el caso de la eliminación de subsidios dañinos al medio ambiente.

Capacidad de negociación política.- Según se desprende de análisis como el llevado a cabo por la CEPAL en países latinoamericanos, la capacidad efectiva de acción por parte de los organismos ambientales se encuentra con frecuencia limitada por el poco peso político, la falta de continuidad administrativa y la insuficiente asignación de recursos públicos con que aquéllos cuentan, así como por la posición asimétrica con que enfrentan frecuentemente no sólo a las autoridades hacendarias, sino a otros organismos. Esto limita severamente el margen de maniobra real para la introducción de instrumentos económicos, fundamentalmente los que suponen erogaciones públicas. En ese marco, la posibilidad de vincular instrumentos económico-ambientales generadores de ingresos públicos con otros que los disminuyen (negociaciones de destinos específicos de parte de la recaudación ambiental, por ejemplo), así como la posibilidad de establecer sinergias entre programas ambientales y de otro tipo (por ejemplo, criterios de infraestructura de menor impacto ambiental con apoyos a la construcción de vivienda) se vuelve más relevante.

Aceptación social.- Es necesario contar con aceptación no sólo con respecto a la atención de una determinada problemática ambiental sino también con respecto a la selección de un instrumento para atenderla. Persiste la idea en amplios grupos de la población de que recurrir a un instrumento económico puede ser una forma inaceptable de atender un problema ambiental, bien sea porque se percibe como una forma éticamente inadmisible de mercantilizar el entorno natural y una afectación al derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, o porque se pone más énfasis en los grupos sociales que pueden resultar perdedores con tal medida. La introducción de un instrumento económico puede efectivamente traer consigo efectos redistributivos; más aún, cuando se trata de desincentivos, su puesta en operación supone una muy visible vinculación de los impactos ambientales y el costo por causarlos, lo que suele ser impopular, particularmente cuando los costos han permanecido ocultos durante largo tiempo o diluidos en la gran arca del presupuesto público. Esto vuelve particularmente importante identificar y comunicar ampliamente los costos sociales de los impactos ambientales que se trata de evitar, hacer esfuerzos por conectar paquetes de incentivos con desincentivos y, muy probablemente, en el caso de estos últimos, establecer un programa de aplicación paulatina -pero creíble- y de aumento gradual de los montos.

Sistemas de información suficientes y confiables.- Un importante cuello de botella en la efectiva puesta en práctica de instrumentos económico-ambientales siguen siendo las insuficiencias en los sistemas de información con respecto a la determinación de impactos ambientales y las fuentes que los causan (medidores de consumo, sistemas de monitoreo de emisiones y calidad ambiental u otros semejantes), las capacidades de asimilación natural, los niveles de cumplimiento con las disposiciones vigentes y su correspondiente costo, la elasticidad de los bienes y servicios ambientales ante modificaciones en su precio relativo, etc. Esto limita con frecuencia, bien sea en términos técnicos o en términos jurídicos (por la ausencia de elementos que garanticen un tratamiento proporcional y equitativo a los agentes regulados), la evaluación de la conveniencia y la puesta en operación de instrumentos económicos. El desarrollo de las capacidades de gestión ambiental tiende a fortalecer la capacidad de aplicación de instrumentos económicos.

Capacidad de determinar los impactos esperados y alcanzados.- Según se ha discutido ampliamente, la aplicación de un instrumento económico-ambiental suele estar asociado a una mayor incertidumbre con respecto a los resultados esperados que los instrumentos convencionales. El hecho de inducir en vez de imponer tiende a incrementar la variabilidad en la respuesta por parte de los agentes regulados, por lo que el efecto a alcanzarse es menos predecible. Esto genera resistencias tanto de las propias autoridades ambientales, como de las autoridades fiscales (por la mayor dificultad para programar los ingresos y gastos públicos) e incluso por parte de los propios grupos de presión. Esto impone un reto al desarrollo de sistemas de evaluación, y a los estudios prospectivos. De igual modo, vuelve más relevante diseñar y operar mecanismos adecuados de evaluación y seguimiento de los instrumentos económicos una vez que estos se encuentran operando, particularmente durante sus primeras fases. No son aislados los casos en que se desconoce el impacto alcanzado por instrumentos que se encuentran ya en vigor desde tiempo atrás, como lo documenta la experiencia mexicana con varios instrumentos.

Capacidad efectiva de aplicación de la ley (“enforcement”). Finalmente, cabe señalar una de las condiciones más importantes para el efectivo desarrollo de instrumentos económico-ambientales: la capacidad real de aplicación de la regulación vigente, tanto en lo referente a los propios instrumentos económicos (por ejemplo, concesión de incentivos sólo a quiénes efectivamente cumplan con los requisitos prestablecidos), como del resto de los instrumentos. La mejor forma de hacer atractivo y eficaz un esquema de auditorias ambientales voluntarias, por ejemplo, es supervisando y sancionando de manera adecuada a los infractores habituales.

IV. Consideraciones finales

El uso de instrumentos económicos ofrece interesantes posibilidades en la atención de los problemas ambientales. Su uso, complementario a los instrumentos convencionales del tipo “comando y control”, puede conducir en un número no insignificante de casos a resultados más efectivos ambientalmente, más equitativos y/o de menor costo.

Algunas condiciones, como el aumento en la visibilidad o gravedad de algunos problemas ambientales, así como el encarecimiento de las medidas para enfrentarlos, tienden a favorecer un mayor uso de este tipo de instrumentos, hasta ahora todavía poco empleados, particularmente en países como México. Sin embargo, su aplicación exitosa e incluso la posibilidad de proponerlos y negociarlos entre los actores relevantes, se encuentra fuertemente influida por condiciones jurídico-institucionales varias.

Algunas de dichas condiciones no son fáciles de construir y pueden incluso escapar del alcance de los organismos ambientales. En otros casos, sin embargo, se trata de la construcción de capacidades que sí pueden ser generadas o influidas desde las instancias ambientales, además de tratarse, en muchos casos, de condiciones que se requieren igualmente para la exitosa aplicación de cualquier otro tipo de instrumentos, o que incluso pueden permitir fortalecer la gestión ambiental en su conjunto.

Es importante, de cualquier modo, erradicar tanto la idea de que los instrumentos económicos están sujetos a esfuerzos mínimos de técnica jurídica, coordinación interinstitucional, capacidad de monitoreo y costos administrativos, como la percepción de que se trata de opciones que tienden, per se, a promover la insensible “subasta” del entorno natural.

* Profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco y consultor en materia de economía y política ambiental.

(1) Ejemplos de esto último se encuentran en los esquemas de pago por servicios ambientales a partir de fondos constituidos por organizaciones no gubernamentales, así como en la compra de acciones de empresas oferentes de energías renovables, por parte de grandes organizaciones como World Wildlife Fund o Greenpeace.

(2) Aunque la sanción administrativa puede ser de tipo pecuniario (multas), éstas son, al menos desde un punto de vista formal, una obligación para enfrentar un incumplimiento, más que una forma de hacer más costoso a los agentes regulados un cierto nivel de contaminación o de aprovechamiento de recursos naturales. Una interesante revisión sobre las sanciones administrativas, particularmente en su relación con regímenes de responsabilidad por daño ambiental, se encuentra en el texto de J. J. González Márquez (2003).

(3)Véase, por ejemplo, Kornhauser (2000).

(4)Böcher / Töller sugieren que la selección de los instrumentos de política en el terreno ambiental estaría dominada fundamentalmente por cinco factores: la naturaleza misma del problema, los actores participantes y sus formas de interrelación, las instituciones vigentes, las alternativas disponibles y las condiciones específicas en las que tiene lugar la decisión. Dichos factores y su interacción darían lugar a procesos complejos y contingentes, a través de los cuales, por una parte se expande y por la otra se restringe el rango de instrumentos de política efectivamente elegibles.

(5)Entre éstas se pueden mencionar, además del trabajo de Böcher / Töller, también los textos de Acquatella, EPA, Moreno (et.al.) y Quadri, incluidos en la bibliografía al final de esta contribución.

Bibliografía consultada

Acquatella, J. (2001): Aplicación de instrumentos económicos en la gestión ambiental en América Latina y el Caribe, desafíos y factores condicionantes, Comisión Económica para América Latina, Serie Medio Ambiente y Desarrollo no. 31.

Böcher, M. / Töller, A. E. (2003): Conditions for the Emergence of Alternative Environmental Policy Instruments, Ponencia presentada durante la 2a ECPR-Conference, Marburg, Alemania, 18-21 septiembre 2003.

González Márquez, J. J. (2003): La responsabilidad por el daño ambiental en América Latina, Serie Documentos sobre Derecho Ambiental no. 12, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe.

Kornhauser, L.A. (2000, orig. 1988): El nuevo análisis económico del derecho: las normas jurídicas como incentivos, en: Roemer, A. (comp.): Derecho y economía, una revisión de la literatura, Fondo de Cultura Económica / Centro de Estudios de Gobernabilidad y Políticas Públicas / Instituto Tecnológico Autónomo de México, pp. 19-49.

Moreno, G., Mendoza, P. / Ávila, S. (comp.) (2002): Impuestos ambientales, lecciones en países de la OCDE y experiencias en México, Instituto Nacional de Ecología, México.

Environmental Protection Agency (2001): The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment, reporte EPA-240-R-01-001, National Center for Environmental Economics, Washington, enero 2001.

Quadri, G. (1997): Teoría y práctica en política ambiental y uso de instrumentos económicos, en: Economía ambiental: lecciones de América Latina, Instituto Nacional de Ecología, México, pp. 23-32.