Durante el mes de junio pasado, el Colegio Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación AC, y el Instituto de Estudios sobre Justicia Administrativa del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, llevaron a cabo el primer Simposio sobre Medidas Cautelares y Suspensión del Acto en el Procedimiento Contencioso Administrativo. En ese espacio de análisis tuvimos la posibilidad de introducir la discusión sobre la importancia de la Justicia Suspensional en materia ambiental. En esta ocasión nos abocamos a comentar una parte de esa discusión, correspondiente a los derechos, obligaciones y procedimientos que se refieren a la solicitud de suspensión de los actos de gestión ambiental.

La Gestión Ambiental se compone de actos y procedimientos deshogados por la administración pública, cuya finalidad es la atención y ordenamiento de la problemática ambiental.

Estos actos y procesos son deseables y necesarios para avanzar hacia la sustentabilidad del desarrollo nacional. Sin embargo, es necesario reconocer que las autoridades ambientales son falibles en el ejercicio de sus mandatos, y que en algunas ocasiones los procedimientos que dichas autoridades desarrollan pueden tener sustento en presupuestos de hecho o de derecho equívocos, sea por causas imputables a la misma autoridad, o bien, por omisión o dolo de los gobernados que dan origen a instancias como la evaluación del impacto ambiental, la autorización de aprovechamientos forestales o el cambio de uso de suelo. Las omisiones o irregularidades en los procedimientos de gestión ambiental, pueden generar riesgos importantes para los elementos naturales y sus relaciones de interacción, o generar perjuicios indebidos a los gobernados. Es necesario abordar estos supuestos como parte del estudio y práctica de la Justicia ambiental.

Nacen así los recursos o medios de impugnación, a través de los cuales es posible declarar la nulidad o reexpedición de los actos y procedimientos viciados de las autoridades ambientales.

Desafortunadamente estos procedimientos son desahogados en periodos relativamente largos de tiempo, durante los cuales pueden existir riesgos tanto para la integridad del entorno, como para los derechos de los afectados por los actos de la autoridad ambiental.

Ante dichos riesgos ocasionados por las irregularidades de la administración pública ambiental, la figura de la suspensión de los actos administrativos ambientales resulta fundamental para garantizar la tutela del medio ambiente, así como de los derechos de los gobernados.

La legislación ambiental general y sectorial federal, confiere el derecho a las personas físicas y morales directamente vinculadas por los actos y procedimientos de la administración pública ambiental, así como a aquellas pertenecientes a las comunidades que pudieran ser afectadas por los mismos, a impugnar y solicitar su suspensión y posterior declaración de nulidad a través de diversas instancias.

Los actos y procedimientos de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como los de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y de la Comisión Nacional del Agua, son susceptibles de examen y suspensión a través del recurso revisión, y los juicios de nulidad y Amparo.

Solicitud de suspensión de los actos de la autoridad ambiental mediante el recurso administrativo de revisión.

Es en el contexto de los derechos y obligaciones de los gobernados, afectos a la verificación de las autoridades administrativas y a la evaluación y autorización ambientales, que la Justicia suspensional cobra especial relevancia.

La Justicia suspensional es aquella que se dirige a evitar daños graves e irreparables a la sociedad o a las partes procesales, con motivo de la tramitación de un proceso o recurso administrativo, manteniendo de manera temporal el estado de las cosas y conservando la materia del litigio, hasta en tanto una impugnación es resuelta.

La Justicia suspensional cobra especial importancia en materia ambiental, pues a través de ella se evitarán los efectos adversos para el entorno de los actos administrativos expedidos irregularmente.

El análisis de esta importante figura y sus presupuestos jurídicos, y su sustanciación en las diferentes instancias y juicios federales es complejo. Por la extensión del tema un examen preciso de la suspensión escapa a este espacio, sin embargo, nos abocaremos por ahora a dar a conocer al lector los elementos básicos de la solicitud de suspensión de los actos de las autoridades ambientales dentro del recurso administrativo de revisión, en el ánimo de difundir esta herramienta básica de la Justicia en materia ambiental. La tramitación de los medios de impugnación y suspensión administrativos y jurisdiccionales requieren de conocimientos técnico jurídicos especializados. Dejaremos el comentario de la naturaleza de los actos que son materia de suspensión, y los presupuestos de la figura en los juicios de nulidad y Amparo para otro momento.

Normatividad aplicable a la solicitud de suspensión de los actos de la autoridad ambiental.

• Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente, artículos 176 a 181.

• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, artículos 116 a 124.

• Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, artículo 171.

• Ley General de Vida Silvestre, artículo 2º.

• Ley de Aguas Nacionales, artículo 124.

• Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, artículos 123 y 124.

• Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Título Sexto.

Trámites ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y sus órganos desconcentrados.

La sustanciación del recurso administrativo de revisión de los procedimientos y resoluciones de la autoridad ambiental, presenta variaciones significativas en función a la materia que rige al acto impugnado, lo que resulta cierto para a la solicitud de la medida suspensional.

En materia de suspensión, las leyes ambientales sectoriales hacen reenvío o aplican en forma complementaria la Ley Federal de Procedimientos Administrativo (LFPA). Tanto el recurso de revisión, como la suspensión se encuentran regulados en el Título Sexto de este ordenamiento. En términos del artículo 87 de la LFPA, la interposición del recurso de revisión suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando

• Lo solicite expresamente el recurrente;

• Sea procedente el recurso;

• No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público;

• No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable; y

• Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas prevista en el Código Fiscal de la Federación.

La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto la misma se entenderá otorgada.

Determinar la procedencia de la suspensión del acto administrativo ambiental, requiere de un análisis jurídico de la naturaleza del acto que se impugna, dado a que no todos los actos son materia de suspensión.

Sobre la determinación de los casos en los que se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, nuestros tribunales han sido escrupulosos al interpretar que el orden público y el interés social, no constituyen nociones que puedan configurarse a partir de la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado. Por el contrario, ha sido criterio constante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que corresponde al Juez examinar la presencia de tales factores en cada caso concreto.

De acuerdo a nuestros precedentes, el orden público y el interés social se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados, de imposible definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración.

En todo caso, como sucede en la materia ambiental, para dar significado a estos conceptos, el juzgador deberá tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social, a modo de evitar que con la suspensión de los actos de la autoridad ambiental, se causen perjuicios mayores que los que se pretende evitar con esa medida. En el entendido de que la decisión a tomar en cada caso concreto no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de una sociedad.

Tesis relevante.

Sobre la interpretación de la procedencia de la suspensión en materia ambiental, nos parece interesante como antecedente, el razonamiento contenido en la siguiente tesis aislada de la Séptima época:

CONTAMINACION AMBIENTAL. SUSPENSION IMPROCEDENTE. La orden de clausura decretada de conformidad con el Reglamento para la Prevención y Control de Contaminación de Agua, no es susceptible de suspenderse, porque con dicha medida cautelar se afectaría el orden público y el interés social, ya que la contaminación ambiental constituye una grave amenaza para la salud pública y provoca la degradación del sistema ecológico en detrimento de la economía, constituyendo perjuicio y molestia a la vida, la salud y el bienestar humano, así como a la flora y a la fauna, originando además la degradación de la calidad del aire, del agua y de la tierra, ya que al dedicarse la empresa quejosa a la molienda de minerales no metálicos, sin contar con los filtros necesarios para evitar el desprendimiento de partículas de polvo, tanto en la propia planta como al exterior, con ello indudablemente causa un daño no sólo a las personas que laboran en esa empresa, sino también a las que radican en la localidad donde ésta se encuentra ubicada, circunstancia que la sitúa como altamente contaminante para la colectividad (1).

Finalmente, debemos hacer notar la importancia de reconocer que la existencia y aplicación por parte de los gobernados de los medios de impugnación y de la figura de la suspensión en esta ocasión comentada, no son contrarias a la Gestión Ambiental, ni a los fines del Derecho Ambiental. Por el contrario, se trata del ejercicio de derechos y la sustanciación de procedimientos valiosos para la participación de la sociedad en la tutela del medio ambiente, así como para garantizar el estado de derecho y la aplicación estricta de la normatividad ambiental.

La revisión de los actos de la autoridad ambiental es una instancia fundamental para el ejercicio de la gestión pública. En la medida en la que autoridades y gobernados entendamos y utilicemos eficazmente dichos instrumentos, contribuiremos al avance del sistema de Justicia en materia ambiental, así como al perfeccionamiento de los procedimientos de gestión en la material.

DATOS SOBRE LA GESTIÓN AMBIENTAL

El Doctor Armando Soto Flores, funge actualmente como Director General de Control de Procedimientos Administrativos y Consulta de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, encargado de la sustanciación de los recursos administrativos tramitados en contra de los actos de Delegados y Directores Generales de esa institución.

Desde el mes de septiembre del presente año, el Lic. Oscar Loera García será el Coordinador General Jurídico de la SEMARNAT, encargado de la sustanciación de los recursos de revisión tramitados en contra de los actos de los Delegados y Directores Generales de la Secretaría.

El 1º de diciembre del 2005, fue publicada la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que regula de manera novedosa la figura de la suspensión e introduce la facultad para que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa imponga medidas cautelares negativas y positivas. Estas últimas merecerán un análisis detenido en materia ambiental.

El 24 de abril del presente año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se adiciona el inciso f) del artículo 124 de la Ley de Amparo. A través de esta adición el legislador estableció que para efectos de la procedencia de la suspensión en el Juicio de Amparo, se considerará que se ocasionará perjuicio al interés social cuando, de concederse la suspensión se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo se afecte la salud de las personas.

En el mes de junio del presente año, se llevó celebró el primer Simposio sobre Medidas Cautelares y Suspensión del Acto en el Procedimiento Contencioso Administrativo, auspiciado por el Colegio Nacional de Magistrados de Circuitos y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación AC, y el Instituto de Estudios sobre Justicia Administrativa del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

(1) Séptima Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación 151-156 Sexta Parte Página: 58 Tesis Aislada- Materia(s): Administrativa.

(i) Gabriel Calvillo Díaz es abogado egresado de la licenciatura en Derecho de la Universidad Iberoamericana. Maestro en Derecho por la Universidad de Georgetown y especialista en procedimientos penales por el INACIPE. Actualmente se desempeña como consultor en materia de Litigio Ambiental, Litigio Penal y Desarrollo Sustentable. Es socio fundador de Carswell & Calvillo S.C. y DEP&A Defensoría Penal & Ambiental A.C. Coordinador de los programas de diplomado Derecho y Justicia Ambiental, y Litigio y Justicia en materia Ambiental de la Universidad Iberoamericana. Catedrático de temas de justicia ambiental en diversas universidades en el país. Ha desempeñado diversos cargos en el sistema de Justicia Ambiental mexicano, como Fiscal Especializado en Delitos Contra el Ambiente de la PGR, Director General Jurídico Director General de Delitos y Litigio de la PROFEPA, Director General de lo Contencioso Administrativo y Judicial de la SEMARNAT. Ha participado activamente en el Grupo de Environmental Enforcement de la Comisión de Cooperación Ambiental del TLC.