Por Gabriel Calvillo Díaz [i]
Carswell & Calvillo S.C.
DEP&A A.C.
Aunque existe un amplio debate sobre la naturaleza y clasificación de los derechos humanos, en términos generales, éstos se conciben como aquellas prerrogativas inherentes a la naturaleza de la persona, cuya realización efectiva es necesaria para el desarrollo integral del individuo.
Desde el ámbito de la Justicia Ambiental, han surgido múltiples voces que exigen el reconocimiento formal del derecho a un medio ambiente adecuado, consagrado en el artículo cuarto de nuestra Constitución Política, como derecho humano. Ciertamente no podríamos pensar en un desarrollo integral del individuo sin condiciones ambientales propicias para preservar su salud, desarrollo y bienestar.
En los foros académicos se habla de un grupo de derechos humanos de tercera generación, reconocidos y promovidos desde la década de los setenta, entre los que se encuentran el patrimonio común de la humanidad, la paz, la identidad cultural y por supuesto, el derecho al medio ambiente.
No obstante el avance en estas deliberaciones, la falta de consenso en la comunidad jurídica mexicana respecto al reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano y adecuado, como derecho fundamental, se refleja en los procedimientos que permiten acceder a la justicia en materia ambiental. Entre los avances recientes, encontramos el debate llevado a cabo en el marco del Cuarto Foro Internacional del Agua, celebrado en México en el año 2006, sobre el reconocimiento del derecho de acceso al agua como derecho humano, así como la iniciativa de Ley para la creación de la Comisión Nacional de Derechos Ambientales.
La Comisión Nacional de Derecho Humanos ha dado los primeros pasos para investigar violaciones en relación con la materia ambiental. Sus recomendaciones permiten apreciar la importancia de la aplicación del derecho procesal constitucional para la tutela del medio ambiente.
Podemos citar la recomendación 08/2002 sobre el caso de los habitantes de la comunidad Indígena Cucapá, dirigida al Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y al Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación [1].
En dicha resolución se recomendó, entre otros, actualizar el Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, con el objeto de modificar los lineamientos y políticas contenidos en dicho programa para que se atiendan las necesidades económicas y culturales de la comunidad indígena cucapá y, por ende, su derecho a realizar actividades de pesca sustentable en la reserva, y de ser posible, de acuerdo con los estudios que se efectúen, fijar una nueva delimitación de la zona núcleo de la misma y sus subzonas, estableciendo los criterios objetivos necesarios para preservar el equilibrio del ecosistema de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y su Reglamento.
Esta recomendación puso en evidencia el reto de balancear los derechos de aprovechamiento sustentable de las comunidades como la cucapá, que han hecho uso de los recursos naturales a través de muchas generaciones, y el derecho de la sociedad en su conjunto a preservar un recurso valioso. La recomendación determinó realizar los estudios necesarios y dar participación a los indígenas cucapá y a los demás agentes sociales inmersos en la problemática de la Reserva de la Biosfera, así como al Instituto Nacional de la Pesca, en el ámbito de su competencia.
Asimismo, se recomendó que, con la participación de los cucapá, y en coordinación con las autoridades competentes, se diseñaran e instrumentaran programas de desarrollo social destinados a este grupo indígena; la realización de un programa de educación ambiental en la región a fin de difundir una cultura de conservación, aprovechamiento y desarrollo sustentable en la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Rió Colorado; así como para que se perfeccionaran y actualizaran las técnicas e instrumentos de pesca de los indígenas mencionados.
De manera particular se recomendó al Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales girar instrucciones a fin de que la Dirección General de Denuncias Ambientales, Quejas y Participación Social de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente determinara, de conformidad con los términos establecidos en la regulación aplicable, el procedimiento de denuncia popular 007/178/02.
El trabajo que puede llevar a la práctica la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como el expuesto en la recomendación 008/2002 a través del procedimiento de queja, investigación y emisión de recomendaciones, puede ser sumamente valioso para el avance hacia la sustentabilidad de nuestro país.
Considerando la importancia del derecho procesal constitucional en la tutela de derecho al medio ambiente, así su trascendencia en los procedimientos de gestión de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en esta ocasión nos avocamos al comentario de los procedimientos ante la CNDH.
La CNDH tiene un llamado a intervenir en la atención de aquellos actos u omisiones de las autoridades administrativas, que vulneran el derecho a un medio ambiente adecuado, así como en aquellos casos en los que los particulares o algún agente social cometen ilícitos ambientales con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad.
Afortunadamente hemos visto algunos avances significativos. Hacemos votos por una intervención más frecuente y decidida de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en la tutela directa del derecho a un medio ambiente adecuado.
Competencia de la CNDH para conocer de asuntos ambientales.
De acuerdo con el artículo 102 apartado B de la Constitución federal, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, creada por el Congreso de la Unión, conocerá de las quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen los derechos humanos.
El mismo artículo excluye expresamente de la competencia de la Comisión los asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. De esa forma no podrán presentarse quejas en contra del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o de los Juzgados de Distrito, cuando resuelvan juicios de nulidad, amparos o procesos penales en materia ambiental.
El artículo 9 del Reglamento Interno de la Comisión establece que ésta tendrá competencia en todo el territorio nacional para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos, cuando éstas fueran atribuibles a servidores públicos de carácter federal.
La CNDH no conoce de asuntos ambientales de los cuales deba conocer la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa). Por razones históricas ésta institución aún cuenta con facultades propias de un ombudsman ambiental. El artículo 195 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, señala en relación a las denuncias populares presentadas ante la Procuraduría por la ciudadanía:
ARTÍCULO 195.- Si del resultado de la investigación realizada por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, se desprende que se trata de actos, hechos u omisiones en que hubieren incurrido autoridades federales, estatales o municipales, emitirá las recomendaciones necesarias para promover ante éstas la ejecución de las acciones procedentes.
Las recomendaciones que emita la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente serán públicas, autónomas y no vinculatorias.
No obstante lo anterior, el artículo 11 del Reglamento Interno de la Comisión prevé que los escritos de queja referentes a presuntas violaciones a los derechos humanos atribuibles a servidores públicos de organismos con facultades para atender las quejas y defender los derechos de los particulares, tales como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), quedarán comprendidas dentro de la competencia de la Comisión Nacional.
Por lo anterior, no ha impedimento para que cualquier persona pueda presentar una queja ante la CNDH, por la omisión de la Profepa en la atención a las denuncias populares que ante ella se presenten, ni para que proceda la investigación de la Comisión respecto de actos u omisiones de los servidores públicos de la SEMARNAT que vulneren derechos fundamentales. De aquí la tarea primordial de la ciudadanía y las organizaciones no gubernamentales, para llevar a la CNDH casos de actos u omisiones que atenten en contra del derecho fundamental a un medio ambiente adecuado.
Normatividad especializada aplicable al procedimiento ante la CNDH.
□ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 4º y 102 apartado B.
□ Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Título Tercero.
□ Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
□ Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Título Sexto, Capítulo VII, y artículo 195.
Conceptos relevantes.
De acuerdo con el artículo segundo del Reglamento Interno de la CNDH, se entiende por:
Actos u omisiones de la autoridad administrativa: los que provengan de servidores públicos que desempeñen empleo, cargo o comisión en instituciones, dependencias u organismos de la administración pública federal centralizada o paraestatal, en tanto que tales actos u omisiones puedan considerarse en ejercicio del empleo, cargo o comisión.
Organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas: las personas morales dedicadas a la promoción, defensa y difusión de los derechos humanos. Dentro de esas organizaciones se comprenden los organismos de colaboración y participación ciudadana o vecinal, que se constituyan conforme a la legislación de la materia.
Procedimiento de presentación de una queja ante la CNDH
EL Título Tercero de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos regula el procedimiento de presentación de quejas.
El artículo 25 de ese ordenamiento, señala que cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a los derechos humanos y acudir ante las oficinas de la Comisión Nacional para presentar, ya sea directamente o por medio de representante, quejas en contra dichas violaciones.
La queja sólo podrá presentarse dentro del plazo de un año, a partir de que se inició la violación a los derechos humanos. Sin embargo, cuando se trate de violaciones graves a los derechos fundamentales, la CNDH podrá ampliar dicho plazo.
Desde el momento en que se admite una queja, se inicia un expediente que es asignado a un visitador adjunto, quien es el responsable de su trámite hasta su total conclusión.
Para que la CNDH pueda tramitar una queja, ésta deberá:
- Ser presentada por escrito en las instalaciones de la CNDH, o enviarse por correo o por fax. En casos urgentes, se admitirán las quejas no escritas que se formulen por otro medio de comunicación como el teléfono; en este caso, únicamente se deberán mencionar los datos mínimos de identificación. Cuando se trate de menores de edad o de personas que no puedan escribir, pueden presentar su queja oralmente.
- Dirigirse a la CNDH o a su Presidente y solicitar expresamente la intervención de este Organismo Nacional.
- Estar firmada o presentar la huella digital del interesado; la CNDH no admite comunicaciones anónimas. Si en un primer momento, el quejoso no se identifica o firma su escrito de queja, deberá ratificarlo dentro de los tres días siguientes a su presentación.
- Contener los datos mínimos de identificación, como son: nombre, apellidos, domicilio y, de ser posible, un número telefónico en el que se pueda localizar a la persona a la cual le han sido o le están violando sus derechos fundamentales o, en su caso, se deberán proporcionar los datos de la persona que presenta la queja.
- Contar con una narración de los hechos que se consideran violatorios a los derechos humanos, estableciendo el nombre de la autoridad presuntamente responsable.
- Entregarse, de ser posible, acompañada de todos los documentos con que la persona cuente para comprobar la violación a los derechos humanos.
Emisión de recomendaciones.
La Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Su incumplimiento acarreará las sanciones y responsabilidades señaladas en el Título IV, Capítulo II de la Ley de la CNDH.
Concluida la investigación, el Visitador General formulará, en su caso, un proyecto de Recomendación, o acuerdo de no responsabilidad en los cuales se analizarán los hechos, los argumentos y pruebas, así como los elementos de convicción y las diligencias practicadas, a fin de determinar si las autoridades o servidores han violado o no los derechos humanos de los afectados, al haber incurrido en actos y omisiones ilegales, irrazonables, injustas, inadecuadas, o erróneas, o hubiesen dejado sin respuesta las solicitudes presentadas por los interesados durante un período que exceda notoriamente los plazos fijados por las leyes.
En el proyecto de Recomendación, se señalarán las medidas que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos fundamentales, y si procede en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado.
Los proyectos antes referidos serán sometidos al Presidente de la Comisión Nacional para su consideración final.
En caso de que no se comprueben las violaciones de derechos humanos imputadas, la Comisión Nacional dictará acuerdo de no responsabilidad.
Las recomendaciones serán públicas y no tendrán carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.
Una vez recibida la recomendación, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha Recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la Recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la Recomendación así lo amerite.
De la responsabilidad de las autoridades y servidores públicos.
Las autoridades y los servidores públicos serán responsables penal y administrativamente por los actos u omisiones en que incurran durante y con motivo de la tramitación de quejas e inconformidades ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
La Comisión Nacional podrá rendir un informe especial cuando persistan actitudes u omisiones que impliquen conductas evasivas o de entorpecimiento por parte de las autoridades y servidores públicos que deban intervenir o colaborar en sus investigaciones, no obstante los requerimientos que ésta les hubiere formulado.
La Comisión Nacional denunciará ante los órganos competentes los delitos o faltas que, independientemente de dichas conductas y actitudes, hubiesen cometido las autoridades o servidores públicos de que se trate.
La Comisión Nacional deberá poner en conocimiento de las autoridades superiores competentes, los actos u omisiones en que incurran autoridades y servidores públicos, durante y con motivo de las investigaciones que realiza dicha Comisión, para efectos de la aplicación de las sanciones administrativas que deban imponerse. La autoridad superior deberá informar a la Comisión Nacional sobre las medidas o sanciones disciplinarias impuestas.
La Comisión Nacional solicitará al órgano interno de control correspondiente, en cualquier caso, el inicio del procedimiento de responsabilidades que deba instruirse en contra del servidor público respectivo.
La Comisión Nacional podrá dar seguimiento a las actuaciones y diligencias que se practiquen en las averiguaciones previas, procedimientos penales y administrativos que se integren o instruyan con motivo de su intervención en términos de la presente Ley y del artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de sus visitadores generales y de los visitadores adjuntos adscritos a ellos.
En caso de que algún servidor público en respuesta a un requerimiento de información formulado por la Comisión Nacional rindiera informes falsos o parcialmente verdaderos, se le sancionará en los términos que señala el artículo 214, fracción V, del Código Penal Federal.
Procedimientos de Gestión Ambiental y procedimientos ante la CNDH.
Dado a que la CNDH puede conocer sobre quejas por actos u omisiones de las autoridades administrativas, que provengan de servidores públicos que desempeñen empleo, cargo o comisión en instituciones, dependencias u organismos de la administración pública federal centralizada, cuando se vulnere un derecho fundamental, así como en aquellos casos en los que los particulares o algún agente social cometen ilícitos ambientales con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad, la Comisión puede tener intervención respecto de los procedimientos de gestión ambiental seguidos por la SEMARNAT, así como por las omisiones e indebida o incompleta actuación de la PROFEPA y del Ministerio Público especializado de la Procuraduría General de la República.
La investigación respecto de los actos y procedimientos de gestión ambiental y procuración de justicia administrativa o penal en materia ambiental, requiere de un amplio conocimiento y apoyo técnico de la CNDH. Ello es necesario para estar en posibilidad de valorar si los actos técnicos y jurídicos de los servidores públicos del sector ambiental, realmente vulneran el derecho a un medio ambiente adecuado en un caso en concreto.
De manera hipotética, y a efecto de ejemplificar lo anterior, podemos pensar en la compleja tarea que podría enfrentar la CNDH, si se presentaren quejas en contra de actos de un procedimiento de autorización del impacto ambiental respecto de un confinamiento de residuos peligrosos. Frente a dicha autorización, producto de la evaluación técnica de la SEMARNAT, la CNDH podrá recibir quejas de vecinos que impugnan los actos de autoridad al considerar que un basurero tóxico en las inmediaciones de su lugar de convivencia, vulnerará su derecho a un medio ambiente adecuado. En contraposición habrá quienes busquen que dicho confinamiento opere en forma expedita, pues la falta de estas obras de infraestructura genera la diseminación de residuos peligrosos sin control en el territorio nacional, lo que igualmente vulnera el derecho de todos los mexicanos a un medio ambiente adecuado.
Supuestos hipotéticos como los anteriores, evidencian la complejidad técnica de los procedimientos ante la CNDH en materia ambiental, y permiten valorar la importancia de la intervención de esa institución en la tutela de un bien fundamental para los mexicanos.
Los procedimientos ante la CNDH dirigidos a este fin, se sumarán a los procedimientos administrativos, civiles y penales para complementar el sistema de Justicia Ambiental de nuestro país.
(i) Gabriel Calvillo Díaz es abogado egresado de la licenciatura en Derecho de la Universidad Iberoamericana. Maestro en Derecho por la Universidad de Georgetown y especialista en procedimientos penales por el INACIPE. Actualmente se desempeña como consultor en materia de Litigio Ambiental, Litigio Penal y Desarrollo Sustentable. Es socio fundador de Carswell & Calvillo SC. y DEP&A Defensoría Penal & Ambiental AC. Coordinador de los programas de diplomado Derecho y Justicia Ambiental, y Litigio y Justicia en materia Ambiental de la Universidad Iberoamericana. Catedrático de temas de justicia ambiental en diversas universidades en el país. Ha desempeñado diversos cargos en el sistema de Justicia Ambiental mexicano, como Fiscal Especializado en Delitos Contra el Ambiente de la PGR, Director General Jurídico Director General de Delitos y Litigio de la PROFEPA, y Director General de lo Contencioso Administrativo y Judicial de la SEMARNAT. Ha participado activamente en el Grupo de Environmental Enforcement de la Comisión de Cooperación Ambiental del TLC.
(1) Fuente: Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Recomendación 08/2002. |
Derechos, Obligaciones y Procedimientos de Gestión Ambiental