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    La disponibilidad del agua en el Valle de México. Apuntes sobre algunos aspectos críticos.
 


Una aproximación al problema. Las causas estructurales. Ampudia

En la Ciudad de México se generan las externalidades que impactan más significativamente la disponibilidad de agua en el Valle de México, por lo que cualquier medida que pretenda contender con las condiciones estructurales que determinan la persistencia del esquema de asignación adoptado para la región, debe subrayar la urgencia de que el Distrito Federal asuma los costos de construir y operar los instrumentos jurídicos y económicos que permitan equilibrar la oferta con la demanda de agua: la estrategia que puede encaminar racionalmente la sustentabilidad de la región, es la de organizar y regular el mercado del agua como un instrumento de asignación de recursos escasos.

No se trata, por supuesto, de proponer la pertinencia de la participación privada en la provisión de ésta. Se sugiere que sea la tarifación calculada conforme a la disponibilidad real y sin perder su carácter social, la que informe a los consumidores sobre su condición escasa y provea los recursos financieros para atender la insuficiencia de la infraestructura de distribución del agua potable y la de recarga del acuífero. Ello supone, desde luego, la modificación de la Ley de Aguas del Distrito Federal, a efecto de armonizarla con la legislación federal y a recomponer el Consejo de Cuenca para que los usuarios puedan reasignar el agua hacia los usos de mayor valor dentro de aquélla, especialmente porque el andamiaje político-institucional requerido para imponer el pactum subiectonis -deber de obediencia- a las comunidades que resienten los costos ambientales del modelo vigente, muestra signos evidentes de inoperancia.

Efectivamente, en el Valle de México la disponibilidad anual del agua es la más baja del país y presenta una tendencia importante a decrecer, ya que de 182m3 por habitante se reducirá a 156m3 para el año 2025. Además, esta subregión mantiene un patrón de uso que implica un creciente costo político: el 26% del agua que utiliza la Ciudad de México proviene del territorio del Estado de México y el resto lo extrae de los mantos freáticos, por lo que depende de la sobreexplotación del acuífero del Valle de México y de la importación del agua del Estado de México. ¿De dónde y cómo se obtendrán los 25 m3 por segundo adicionales que el Distrito Federal requerirá en esta década? ¿Cómo puede garantizar que se reduzca la demanda de agua? y ¿Cómo podrá costear la extracción y distribución del agua sin recurrir a mecanismos de financiamiento distintos al pago de ésta?

A las decisiones técnicas propias del suministro, así, habría que agregar la necesidad de mantener las condiciones de gobernabilidad de la región y reducir el costo social y económico de extraer y distribuir el agua en condiciones políticas que cuestionan la equidad de la transferencia . “Si la situación presentada resulta dramática, más lo será en un futuro no lejano. Se estima que para el año 2010 habrá en el Valle 21 millones de habitantes de los cuales 58% se ubicará en el Estado de México y 42% restante en el Distrito Federal. La demanda de agua se incrementará 10m3/s, que bajo el patrón actual no podrán ser suministrados”. Por ello, este artículo se propone analizar algunos de los aspectos contextuales que influyen en la dinámica y construcción de una problemática en la que se observan varias dimensiones. Se trata de revisar qué está pasando y cuáles son las expresiones más puntuales de la crisis de los componentes institucionales que, en lo político y en lo jurídico, han permitido el funcionamiento de las herramientas de un modelo que ya se observa agotado: El dominio del paradigma de la renovabilidad y de la suficiencia irrestricta del agua sostiene un complejo aparato de asignaciones, alianzas políticas y controles, pero la evidencia del carácter críticamente finito del agua en la región ha puesto en tensión a diversos actores que exigen la modificación del modelo. Nos centraremos en la subregión del Valle de México y se dejará fuera del análisis la de Tula , ya que si bien participa como beneficiaria de la recarga incidental de las aguas residuales provenientes de la Ciudad de México, por el momento no le atañe la dimensión política del problema ya que ésta concierne solamente a la Federación, al Distrito Federal y al Estado de México.

También podemos apuntar que de la manera en que está construida la política de uso del agua en la legislación del Distrito Federal es disfuncional a la búsqueda de una oferta y demanda equilibradas: en tanto no se modifiquen los criterios de fijación de la tarifa; se establezcan reglas ciertas para que los usuarios puedan participar en la determinación de los usos prioritarios, en función de la eficiencia; se presten servicios de drenaje a los asentamientos que contaminan en la zona de transición en que se recargan los acuíferos; y, el agua se suministre conforme a la racionalidad que sugiere su escasez, la ley local impedirá que funcione una economía madura del agua, orillando a la región a enfrentar un conflicto muy severo provocado por la disponibilidad decreciente.

La dimensión política. El federalismo hidráulico

Los aspectos centrales de la dimensión política del problema, se explicarían por el relajamiento de diversos controles y el cuestionamiento crítico de valores y principios que han permitido históricamente a la Federación arrogarse la identificación con el interés nacional y por ende, los derechos de propiedad de las aguas nacionales. No es, en lo general, un diferendo exclusivo del Valle de México, pero sus peculiaridades en esta región han revelado que los componentes políticos indispensables para hacerlos valer ya no funcionan adecuadamente y se evidencia la inoperancia del federalismo en cuanto sistema de distribución de facultades entre la Federación y los estados cuando se trata de bienes ambientales, ya que su gestión no puede constreñirse a la división política del país sino que está presente otra lógica que tiene, al menos, una dimensión regional. Por eso, la primera lectura que ofrecen los criterios de dotación del agua obliga a ponderar los intereses que compiten para obtenerla y que se ponen en tensión cuando varía la disponibilidad, porque tienen la capacidad de expresarse en términos políticos. Un ejemplo de ello, sería el caso de las mujeres mazahuas, ocurrido recientemente.

Veamos, pues, los referentes teóricos cuya revisión incide en la necesidad de reinterpretar el contexto:

a) El corrimiento conceptual que considera a la “Nación” como una categoría equivalente al de “Federación”, hacia la redefinición que la asume únicamente como representante de la Nación, restituyéndole a ésta su acepción sociológica;

b) El reposicionamiento de los intereses locales como una serie de valores compartidos por la comunidad y las autoridades y que son oponibles a las determinaciones adoptadas por las autoridades federales. El criterio de administración del agua por mercados regionales aparece, en este contexto, como una formula intermedia;

c) La eficacia de los mecanismos de autoridad que han permitido a la Federación mantener el régimen de asignación administrativa del agua a las entidades federativas, es decir, el acatamiento de las facultades de auctoritas y de imperium de las autoridades federales;

d) El reposicionamiento del uso de mecanismos económicos que inciden sobre el aprovechamiento de los bienes ambientales, como es la valorización del agua.

La dimensión jurídica. De la asignación local a la asignación regional.

Con las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 29 de abril del presente año, se incorporó un cambio conceptual en la política regulatoria que habrá de impactar las inercias burocráticas en cuanto a la asignación del agua se refiere: de un régimen centralizado, se pasará a otro basado en la organización y regulación de mercados regionales del agua. “Si se considera que transportar agua a grandes distancias es sumamente costoso, en la práctica no es económicamente factible aminorar la asimetría existente entre la oferta y la demanda del recurso en el norte y el centro del país, lo que origina la existencia de mercados de agua localizados regionalmente. De esta manera, los problemas de asignación de agua en una cuenca tienen que ser resueltos en su ámbito geográfico”. En consecuencia, los actores regionales -políticos y económicos- deberán alinearse para organizar su funcionamiento.

Por ello, sin duda el Distrito Federal requiere adaptar su legislación, ya que el conflicto de leyes provocado por una diferencia evidente de criterios regulatorios deberá resolverse a favor del ordenamiento federal, con el propósito de construir un sistema normativo coherente que facilite el funcionamiento adecuado del Organismo de Cuenca del Valle de México. Si bien el artículo 115 Constitucional no es aplicable en el contexto de una interpretación rigurosa como para obligar a reformular aquel ordenamiento, el artículo 133 podrá contribuir a resolver un posible conflicto material de leyes, al ordenar la supremacía de la federal frente a la local, respecto de las normas que pugnen entre sí.

Esta cuestión quizás deba examinarse también a la luz de su constitucionalidad, porque el régimen de otorgamiento de derechos de agua -cuyo título ahora llama de “asignación”- cambió sustancialmente para reservar a los municipios, entidades federativas y al Distrito Federal, una serie de obligaciones precisas para solicitar y operar el título, pero que eran inexistentes en la legislación anterior a la reforma. Si a ello aunamos, que la concesión otorgada al Gobierno del Distrito Federal en 1996 para recibir agua en bloque proveniente del Estado de México, no se ha extinguido por no haber concluido su vigencia, encontraríamos que la mera entrada en vigor de las reformas no se traducirá, lamentablemente, en una replanteamiento inmediato del esquema formal de consumo del agua, en la región.

Incluso, aunque ya existe una comisión metropolitana para atender la coordinación de las distintas jurisdicciones en materia de prestación de servicios de agua potable y drenaje, que si bien podría contribuir a formalizar la discusión de los aspectos propios de la atención regionalizada de este servicio, no resultaría suficiente para atender eficazmente la problemática regional, sino que se requiere, insistimos, la redefinición de la política jurídica que habrá de incidir en las causas que atentan contra la disponibilidad del agua en la cuenca.

Esencialmente, los modelos jurídicos de una y otra ley discrepan en cuanto al régimen previsto para el uso doméstico y público urbano. Para la Ley de Aguas del Distrito Federal:

a) El suministro es obligación gubernamental, debe ser suficiente y libre de interferencias y en caso de falta de pago únicamente puede ser restringido, pero no puede negarse, mientras que la federal estima que aquél quedará sujeto a la disponibilidad real, pudiendo suspenderse o revocarse la asignación cuando no se paguen los derechos correspondientes;

b) La tarifa debe calcularse siguiendo una política de precios apropiada paras zonas marginadas o de vivienda popular, considerando la capacidad de pago de los distritos diferentes estratos de usuarios y asegurando que el servicio sea accesible para todos, mientras que la federal establece que la valorización económica del agua debe calcularse según su disponibilidad real;

c) Los servicios hidráulicos, entre ellos el drenaje y el alcantarillado, no pueden prestarse a quienes habiten en asentamientos humanos irregulares en suelo de conservación. Para la Ley de Aguas Nacionales, la contaminación que se genera en a los mantos freáticos provocada por la falta de servicios de drenaje, exige que la Comisión Nacional del Agua intervenga para sancionar y fincar la responsabilidad derivada de los daños causados y exigir su reparación a quienes hacen las descargas. Por supuesto, el impedimento legal que tiene la autoridad local para prestar esos servicios tiene implicaciones paradójicas: si lo hace violaría la ley y si se abstiene seguirá contaminándose el agua en la zona de transición, de importancia relevante para la recarga de los sistemas acuíferos;

d) La prioridad de los usos puede variar en función del tipo de usuarios unificados en listados de colonias catastrales. Para la legislación federal, la prioridad de los usos se concertará en el seno del Consejo de Cuenca, en coordinación con el Organismo de Cuenca, siendo el uso público urbano y el doméstico intransmisibles y preferentes a cualquier otro; y,

e) La gestión hídrica está encomendada a un organismo público descentralizado, que tiene a su cargo la prestación de los servicios hidráulicos que corresponden originariamente al Gobierno del Distrito Federal. La legislación federal previene la posibilidad de constituir entidades paraestatales o paramunicipales, o bien, concesionar a particulares, la prestación de los servicios y la constitución de la infraestructura, así como para establecer sistemas regionales de tratamiento de las descargas de aguas residuales y su reúso.

Cabría agregar, que resulta obvio que la problemática regional deberá resolverse con criterios regionales: el patrón de suministro, distribución y utilización vigente hasta ahora, exige repensar soluciones en el contexto de una probable disputa por los derechos sobre el -agua propia de escenarios de una disponibilidad critica, es decir, de escasez,- repensando los mecanismos más adecuados para garantizar la provisión de un recurso insustituible y escaso.




 
   
 
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