1. Planteamiento del problema.

La demanda creciente por el agua, debido al aumento y concentración de la población generado por el crecimiento económico y por la expansión de las actividades productivas; el constante uso diversificado del agua con su consecuente distribución a los distintos sectores económicos basado en un modelo de desarrollo; las deficiencias en la administración del agua y la insuficiencia en la infraestructura para la prevención de desastres por inundación; un inacabado marco jurídico con respecto a los derechos y usos del agua; la no consideración de la dimensión ambiental; la contaminación creciente y la poca capacidad de tratamiento; y la ausencia de un manejo y gestión integral por cuencas, son elementos -por la competencia del recurso agua- que constituyen las causas de los conflictos, mismos que podrían incrementarse a falta de soluciones y respuestas. El objeto de esta investigación es el estudio del conflicto, que requiere del análisis y la atención en el marco de la gestión de cuencas y la metacuenca como un medio para prevenir, conducir y solucionar las relaciones sociales antagónicas entre los grupos o individuos que intentan imponer sus intereses en torno a la competencia por el recurso agua.

En esta medida se pueden considerar algunas razones por las que el conocimiento y tratamiento de los conflictos por el agua, son un factor crítico en la toma de decisiones para el diseño e instrumentación de las políticas públicas ambientales.

• La escasez de agua en algunas regiones, se ha incrementado, con lo cual se agrava la tensión entre los distintos usuarios.

• Los procesos de contaminación, producto de las descargas municipales, industriales y actividades ganaderas son una fuente de conflictos entre y con la sociedad.

• La emergencia de conflictos como producto del rechazo a la instrumentación de una decisión de los órganos de gobierno.

• La ausencia de definición y seguridad jurídica en los derechos sobre el agua, es otra causa del surgimiento de conflictos por el recurso.

• La presencia de desastres naturales como las inundaciones, desencadenan procesos conflictuales entre los actores.

• Una gobernabilidad no madura, entendida como las deficiencias en la administración y distribución del agua a cargo de los organismos operadores y/o dependencias, así como su poca capacidad financiera, provocan conflictos.

• La falta de un manejo y gestión por cuenca del recurso, conlleva a procesos acumulativos de escasez, contaminación, uso inadecuado y mala distribución, ocasionando conflictos de diversa intensidad, escala y forma.

• Y la dinámica histórica en el manejo de los conflictos en cuanto al acceso, uso y distribución del recurso inciden en la problemática actual.

2. La Metacuenca como Categoría de Análisis

La metacuenca nos permite definir aquel espacio o dimensión de las relaciones del recurso hídrico, más allá o después de los límites físicos de la cuenca. En este sentido, la metacuenca da cuenta de una red compleja de relaciones, económico, sociales, políticas y ambientales que se materializan en el agua, en otras palabras, este recurso natural representa la concreción de dichas relaciones que escapan al espacio fisiohidrográfico que se encuentra delimitado por el parteaguas (Angulo,2005).

Cuando se concibe ordenar el territorio y en consecuencia las actividades e interrelaciones de los distintos recursos, procesos y actores en el marco de la cuenca (en sus distintas escalas microcuenca, subcuenca o cuenca hidrológica) se piensa en un espacio perfectamente determinado, sin embargo, ni el manejo, la gestión, la producción o bien, el conjunto de las intervenciones humanas, escapan a la influencia y en ocasiones, a la determinación de otras dimensiones como son, el carácter económico, político, social y ambiental del agua que se encuentra fuera de dicho límite espacial, y que no obedece a las condiciones o intereses locales o regionales. Así tenemos, que la discusión actual de la OMC acerca de tratar al agua como una mercancía más, puede llevar seguramente al establecimiento de reglas que no responden a las distintas escalas de cuenca, a pesar de que el planeta como un todo, sería como una cuenca global. La propia legislación mexicana sobre el agua en su última reforma, expresa en cuanto a los usos y distribución, una correlación de fuerzas entre los distintos sectores económicos, así como también, el modelo actual de desarrollo, que por cierto trata de abandonar la producción agrícola, pero al mismo tiempo se prioriza la actividad pecuaria, con lo cual, las nuevas reglas normativas impregnan la dinámica de las cuencas, a manera de una injerencia externa. La distribución pluvial está condicionada por el clima, y este mismo se ve afectado por la actividad productiva del ser humano, de ahí que parte de la variación en temporadas, cantidad e intensidad escape al dominio propiamente dicho de la escala de una cuenca. Los límites fronterizos en los que se comparten aguas entre dos naciones, pueden tornarse un asunto de geopolítica y mecanismos de poder y control o bien de deuda como en el caso mexicano en la frontera norte. Otro ejemplo, lo encontraríamos en el modelo de privatización del agua que ha venido siguiendo tres esquemas, lo cual hace que el destino de este bien natural, obedezca a las reglas económicas y de administración y por ende, no responda al manejo en el marco de la cuenca, sino del mercado que busca una rentabilidad bajo la bandera de la eficiencia y adelgazamiento del aparato gubernamental, así como de la apertura a la iniciativa privada en dicho campo.

Es por lo anterior, que la metacuenca nos permite, como categoría, analizar el manejo, impacto, destino, uso, distribución, reglamentación, conflictos y su propio ciclo por mediación de las múltiples relaciones que representa, más allá de la cuenca.

3. La teoría de Conflicto como paradigma en la Gestión del Agua

El conflicto se ha venido abordando desde que se establecieron las relaciones sociales entre los individuos, es decir a partir de la conformación de los grupos que se organizan para la actividad social, su producción y reproducción. Ello obedece al carácter eminentemente dialéctico de las relaciones sociales, por lo cual, la confrontación de intereses en torno a una visión, la producción, el poder o la propia convivencia ha requerido de la intervención de los propios actores y terceros, para la conducción, desarrollo y solución.

Si la parte intrínseca del conflicto es la contraposición de intereses entre los individuos o grupos, la misma está mediada por un objeto, llámese agua, territorio, trabajo, matrimonio, dinero, elecciones o cualesquier otro, no obstante, cada objeto del conflicto tiene su forma de representarse. Dichas representaciones pueden ser sujetas de una cierta forma de agrupación, como por ejemplo, los derechos de propiedad, las formas de apropiación y uso de los recursos naturales, la detentación del poder, el modo de desarrollo económico, la misma necesidad de sobrevivencia aunque carezca del derecho, o bien en el terreno de la conducta del individuo, por las posibles maneras de alteraciones psicológicas.

A guisa de una recapitulación en torno al conflicto y referido a los del agua, hay que señalar como lo observa la revista Tool Box de la Red Global Water Partnership GWP (2003), que el conflicto es inevitable en la gestión integrada de recursos hídricos, pero también constituyen un área de oportunidades para diversos fines como la identificación de problemas, cambios necesarios, construcción de nuevas relaciones y cambios de paradigmas.

Por otra parte, en el Medio Oriente se acuñó el concepto de hidropolítica para analizar los conflictos ente países que se disputan el acceso al recurso agua y su control, y así tenemos que Elhance (1999) define la hidropolítica como el estudio del conflicto y de la cooperación entre naciones acerca de los recursos hídricos compartidos. Mas adelante, Turton y Roland (2002) reclasifican el tema, considerando que hay 4 grupos: el primero que prioriza el conflicto entre Estados; el segundo que parte de considerar que el agua es un componente del ambiente, y su escasez lo hace fuente de conflicto; el tercero, que aborda el agua desde un punto de vista de la seguridad, como podría bien servir de ejemplo el conflicto en la frontera norte de México con Estados Unidos, que para este último, en opinión de Gian Carlo Delgado (2005), el acta 307 de la Comisión Internacional de Límites y Aguas, resultado de la primera reunión entre los presidentes de México y Estados Unidos en el 2001, representa un ejercicio de seguridad para el vecino país del norte, que impuso un acuerdo para adelantar las fechas de pago de agua y; el cuarto, que ubica la problemática en los aspectos sociales y culturales.

Este enfoque de hidropolítica, parte del concepto de cuenca y pone de relieve una gama de causas del conflicto por el agua. De esta forma, se expresan los siguientes factores como son: las cuencas transfronterizas que se estiman en el mundo en 145 países; otro factor es el fenómeno de la escasez; un tercer elemento son las relaciones de poder entre los Estados que comparten cuencas; otro factor más, es el crecimiento poblacional; los cambios ambientales que influyen en el estado del agua y que pueden tener impactos negativos en la seguridad; y finalmente, la autora Haftendorn (2000) distingue conflictos en el uso, conflictos por la contaminación y conflictos de distribución por la escasez relativa o absoluta.

En esta medida podemos apuntar que el conflicto, es un proceso que expresa las relaciones sociales, que se transforman en conflictuales (interacción contenciosa) o antagónicas, por la contraposición de objetivos que uno y otro (con orientación cognitiva, a guisa de marco interpretativo) trata de imponerse por distintos medios (repertorios tácticos), y mediada por un objeto (recurso agua), las mismas que tienen su forma de representarse (por clases y tipos).

Resultados del Modelo de Probabilidad de Riesgo de Conflictos

• Así tenemos que en principio, dado que el agua representa la concreción de una compleja red de relaciones económicas, políticas, sociales y ambientales, los conflictos se reproducen en función de dicha complejidad, como imagen indeterminada para revelarse en ella y revelar sus relaciones, en esa extensión sin fin no visible e inadvertida, que se evoca en un espacio y tiempo reducido (Dufour,2005), que encierra una nueva relación biopolítica entre el estado y los ciudadanos, y entre estos mismos, que definen su re-territorialidad en esa conexión o re-combinación de factores entre ellos.

• Entre los factores que producen mayor conflicto están aquellos motivados por eventos hidrometeorológicos, pero no por sí mismos, sino en relación a la existencia y eficiencia de infraestructura hidráulica que prevenga y mitigue los impactos. Por lo cual, la inversión en dicho rubro constituye un elemento de disipación de los conflictos.

• La concentración demográfica es otro factor causativo del conflicto de gran peso, pero igual que el anterior, por si mismo no se explica, ya que la concentración esta dada por un modelo de desarrollo económico regional que lo alimenta y por ende, provoca mayor demanda en volumen y en consecuencia, más y mejor servicio. Y no basta que exista un criterio de industria seca, porque el problema no radica en el consumo de agua de las empresas, sino en la demanda agregada de la población, por ello, una medida sería la desconcentración de las actividades económicas en el plano regional.

• El fenómeno de escasez por cantidad y hasta cierto punto por calidad, le sigue en importancia, entendido no por la ausencia natural del líquido, sino por el agotamiento y contaminación del recurso, dado por los usos de consumo humano, público-urbano y agrícola, constituye un factor de riesgo. Pero cabe aquí señalar, de manera puntual, la desmistificación del Ungrund, como ausencia de determinación o de sin razón (Koyré, 1929) de la escasez como tal, pues se ha repetido incasablemente que ésta y no otra, es la causa principal y casi única del problema y de los conflictos, como si se tratara de un proceso natural de desertización, en otras palabras, la escasez no es en sí el objeto, sino tan sólo revela, como en el espejo, un objeto que no esta ahí, siendo éste la compleja red de relaciones, es decir, que la escasez aparece como la causa, cuando es la forma que adquiere un proceso de agotamiento por el uso, acceso y distribución del agua, que oculta consciente o inconscientemente, los asuntos de la gobernabilidad del agua, entre ellos la deficiencia administrativa, la insuficiencia en recursos financieros y la capacidad de gestión en el marco de la cuenca y metacuenca, generando una hidropatología en los tomadores de decisiones que creen ver en la escasez surrealistamente, lo que no es. Este factor puede ser atendido, no en función de traer agua transvasada de una cuenca a otra, por que ello sólo equivale a resolver temporalmente la escasez, sino en todo caso se trata de soluciones múltiples que van desde la captura de agua de lluvia con medios físicos, favorecer la infiltración conservando las áreas de vegetación y compensando a sus dueños y poseedores, tratando el agua residual para reciclarla, reconvirtiendo los sistemas de riego, mejorando la eficiencia en la red de distribución (reducir fugas y suprimir las clandestinas), asignando precios reales y diferenciados, desconcentrando actividades económicas y adoptando políticas de planeación en función de criterios hidrológicos.

• La contaminación, que puede tener diferentes modalidades en los impactos para el estallido de los conflictos, ya sea en la calidad del agua para consumo humano; en la producida por daños al drenaje que afectan a la red de agua potable por causa de desgaste, de obras en calles o caminos y desastres naturales; la falta de tratamiento de aguas residuales, representando un peligro latente por las substancias patógenas, químicas y de metales pesados; la generada por la basura y desperdicios o materia fecal; y en la propia escasez por calidad, son factores presentes que se interrelacionan con infraestructura y servicio, lo que a su vez, se conecta con la suficiencia financiera, la planeación, la adecuada toma de decisiones, la participación social y la observancia de la normatividad ambiental federal, sobre todo en las descargas a cuerpos de agua por parte de los municipios y las industrias.

• Los derechos en cuanto a su certeza jurídica y cumplimiento, son dos aspectos altamente reactivos, pero en igual medida lo es el hecho de que la autoridad cumpla con sus obligaciones y responsabilidades, ya que de lo contrario se produce un espacio de ingobernabilidad, falta de legitimidad y desconfianza, que a su vez, invita a tomar caminos alternos al sendero legal, haciendo uso de la acción organizada pacífica o violenta. Los derechos son un elemento regulador y mediador que permite al particular promover medios de defensa, a fin de garantizar su seguridad jurídica en sus bienes y derechos, pero cuando estos fallan, por vacíos, negligencia o corrupción, se deja en estado de indefensión al afectado, dando origen a la incursión antagónica entre los actores. Son variados los caminos, pero en definitiva, el enfoque de concurrencia y en estos casos de complementariedad, entre las distintas competencias y atribuciones resulta clave en la solución del conflicto, pero además, la dotación de un marco estatal actual sobre derechos en materia de agua es imprescindible para dar certeza legal, al igual que la creación de instancias mediadoras que absorban estas controversias de manera ágil, oportuna y profesionalmente, es una alternativa eficaz.

• El precio o tarifas del agua es otro factor que ocasiona el surgimiento de conflictos, máxime cuando se paga y no se recibe el servicio con regularidad, calidad y cantidad suficiente. El pago del precio real o de escasez, constituye una tragedia, en el sentido de que nos negamos a aceptarlo, para sobrevivir la desgracia de no contar con el líquido. Pagar lo que consumimos, pagar a tiempo y pagar lo que vale son tres condiciones para todos, con lo que se contribuye a disminuir el conflicto, sin embargo, subyacen dos ideas en la población: por un lado, ¿por qué deberían pagar cuando debería ser gratuita o con una muy baja tarifa?; pero además, ¿por qué habría que pagar más, cuando se desconfía del destino y manejo de los recursos públicos o las prácticas discrecionales que favorecen de manera desigual a unos y otros? Así también, en este sentido, un incremento en el precio tiene impactos diferenciados en las actividades económicas, ya sea por el lado de la rentabilidad o por la competitividad en un mercado global. Parte de los problemas que enfrentan los organismos operadores del agua es su constante crisis financiera, debido entre otras causas, a que el precio no refleja el costo real, a que no pagan los usuarios el volumen consumido, al consumo clandestino y a las fugas que no son recuperables en dinero, por lo cual hay una diferencia entre el volumen que sale y el que se paga, ocasionando un déficit permanente. Pero por otra parte, el precio del agua, y su correcta asignación, es un mecanismo o instrumento para inducir el ahorro, ya que a mayor precio, menos consumo irracional, pero difícilmente se aplicaría por la falta de autonomía de la autoridad del agua, y por los efectos políticos para el partido en el poder que estuviera en turno.

Conclusiones sobre la Anatomía del Conflicto

• Los eventos naturales de desastre natural como los hidrometeorológicos aunados a una débil infraestructura hidráulica, son una amenaza para el surgimiento de conflictos, pero lo mismo puede ocurrir ante fenómenos de grave sequía.

• La debilidad, en toda su amplitud, de la gobernabilidad del agua, convoca a la acción colectiva organizada de los actores, y si a ello, se agrega la falta de credibilidad en la autoridad o la ineficacia en los medios de defensa jurídicos, se optará por otros medios ya sean pacíficos o violentos.

• El factor ambiental, por contaminación, escasez por calidad, los impactos ambientales por construcción de obras hidráulicas o el no reconocimiento a la compensación por servicios ambientales, parecen ser una constante causativa del conflicto.

• El abastecimiento y la calidad del agua, para consumo humano, es un asunto extremadamente sensible que funge como detonador de conflictos y de manera diferenciada en los sectores urbano y rural.

• Hay una total ausencia de instancias y mecanismos para la mediación estratégica de conflictos, lo mismo que de personal calificado, lo cual justifica su creación y construcción de capacidades humanas.

• Dado que el asunto del agua establece una relación biopolítica entre y con los ciudadanos y el gobierno, se hace necesario los estudios de prefactibilidad política, sobre todo en grandes proyectos hidráulicos.

• El uso de instrumentos económicos es recomendable para la prevención y resolución de conflictos, dado que el recurso y las relaciones de éste y entre los actores, no escapan a la lógica económica, ni a la economía del agua.

• Y finalmente, los conflictos por el agua, tienen en la actualidad, un carácter altamente explosivo, en términos sociales, políticos, económicos y ambientales, cuya combinación en un tiempo y espacio pueden ocasionar una crisis de enormes consecuencias.