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    Condiciones jurdico-institucionales que reclaman el uso de instrumentos econmicos en la poltica ambiental
 


Carlos Muoz Villarreal.*

I. Introduccin
II. Los incentivos y desincentivos econmicos como herramienta de la poltica ambiental
III. La plataforma jurdico-institucional de soporte al uso de los instrumentos econmicos
IV. Consideraciones finales

I. Introduccin

Los instrumentos que se han puesto en prctica para el logro de los objetivos ambientales definidos en las ltimas dcadas han consistido, de manera preponderante, en medidas de carcter normativo, que en la terminologa especializada han recibido comnmente el nombre de instrumentos de “comando y control”. Se trata de medidas coercitivas que imponen ciertos estndares mnimos de calidad ambiental, o bien niveles mximos de contaminacin o de aprovechamiento de recursos naturales.

Poco a poco, sin embargo, ha ido tomando mayor importancia el uso de los instrumentos inductivos, una parte importante de los cuales la conforman los llamados instrumentos econmicos. stos han recibido mucha atencin, tanto en la discusin acadmica como en los mbitos ms cercanos a la aplicacin de polticas pblicas e incluso en otros espacios de la gestin ambiental, como las iniciativas de organizaciones ambientalistas(1). Entre las principales ventajas atribuidas a los instrumentos econmicos se encuentran la posibilidad de ajustarse a las diferentes condiciones de los agentes regulados y, en conexin con esto, el logro de los propsitos ambientales de manera ms eficiente o a un menor costo social. Tambin se ha argumentado una mayor facilidad en su aplicacin que la que caracteriza a la mayora de los instrumentos convencionales.

No obstante, para que los prometidos beneficios de los instrumentos econmicos con fines ambientales se conviertan en realidad, segn se ha venido discutiendo ms recientemente y como se han encargado tambin de corroborarlo las experiencias prcticas de los ltimos aos, es importante la preexistencia o el desarrollo paralelo de una serie de condiciones jurdico-institucionales que garanticen su viabilidad poltica, aceptacin social, operatividad administrativa, eficacia ambiental y autntica eficiencia econmica. El presente artculo se orienta a la revisin de dichas condiciones jurdico-institucionales, buscando con ello, por una parte contribuir a la discusin con respecto a las posibilidades que ofrece la aplicacin de la lgica econmica al logro de objetivos ambientales, y, por otra parte, argumentar a favor del ensanchamiento de la ptica del derecho ambiental, a fin de que se integren como parte de esta disciplina consideraciones sobre la importancia de disear un marco jurdico adecuado y construir instituciones en las cuales pueda tener cabida de manera exitosa la aplicacin de instrumentos econmicos.

II. Los incentivos y desincentivos econmicos como herramienta de la poltica ambiental

En el caso de los instrumentos de “comando y control”, el logro de los objetivos ambientales se persigue mediante la inhibicin o la limitacin obligada de algn tipo de comportamiento por parte de los agentes regulados, o bien mediante la imposicin de ciertos requerimientos, tales como el establecimiento de medidas para la reduccin de la contaminacin. El incumplimiento de las disposiciones impuestas est tpicamente asociado con sanciones de carcter civil, penal o administrativo(2), o simplemente con la imposibilidad de llevar a cabo cierto tipo de actividades deseadas. As ocurre, por ejemplo, con la negacin de una licencia de operacin para actividades industriales o de un permiso para la realizacin de actividades de desmonte, la imposibilidad de utilizar una unidad mvil que no cumple con los niveles de emisin atmosfrica, la clausura de un establecimiento comercial que descarga aguas residuales sin autorizacin, o medidas semejantes.

Como se ha encargado de demostrar el anlisis econmico del derecho, en torno a cualquier tipo de medidas regulatorias existen tanto motivaciones como consecuencias de ndole econmica(3). Pero el cumplimiento de objetivos de tipo ambiental tambin puede alcanzarse mediante el establecimiento de incentivos o desincentivos que sugieran de manera ms directa a los actores regulados las consecuencias econmicas de sus comportamientos, de acuerdo con el impacto ambiental que causen. Esto es lo que se busca a travs de los instrumentos econmico-ambientales.

Los instrumentos de este tipo apelan a la racionalidad econmica de los agentes regulados: en la medida en que se incurra en un mayor impacto ambiental se tendr que sacrificar ms en trminos de bienestar econmico y viceversa. As, tener que pagar un impuesto o un sobreprecio, requerir una inversin adicional, ser excluido de un subsidio, ver elevado el riesgo de indemnizaciones por daos al ambiente o efectos similares se convertirn en elementos que los agentes incorporarn (“internalizarn”) en su toma de decisiones.

Desde un punto de vista econmico, la degradacin ambiental o el agotamiento de los recursos naturales supone un cierto costo social, por lo que el logro de los propsitos ambientales a travs de incentivos y desincentivos econmicos tendra tambin su expresin en trminos de eficiencia: se inducira una forma de llevar a cabo actividades humanas que implicaran menos costos de ndole ambiental para la sociedad, o bien se alcanzaran las metas de la poltica ambiental de manera ms costo-efectiva, esto es a un menor costo.

El abanico de posibilidades que se abren para el uso de instrumentos econmico-ambientales es, desde un punto de vista tcnico, muy amplio. Tradicionalmente se habla de tres grupos: instrumentos fiscales, que se apoyan en las posibilidades con que cuenta el Estado a travs del uso de su poltica de ingreso y gasto pblico; instrumentos financieros, que promueven la existencia de mecanismos que faciliten la disponibilidad o hagan ms asequibles recursos financieros para inversiones ambientalmente favorables; e instrumentos de mercado, que buscan estimular la aparicin o consolidacin de actividades ambientalmente deseables como parte de la oferta de bienes y servicios disponibles en el mercado. Los instrumentos ms comunes de cada tipo aparecen enlistados en la tabla 1.

Tabla 1
Instrumentos econmico-ambientales ms comunes

Instrumentos fiscales
Impuestos
Exenciones fiscales y arancelarias
Cobro de derechos o aprovechamientos (p.e. derechos por descargas de aguas residuales, cobro de entrada a parques naturales)
Subsidios (p.ej. actividades de eco-turismo)

Instrumentos financieros
Esquemas de financiamiento (crditos preferenciales, depreciacin acelerada, etc.)
Seguros y fianzas
Fondos y fideicomisos

Instrumentos de mercado Certificados o bonos de emisin
Etiquetado y certificacin de procesos o productos.
Sistemas de depsito-reembolso
Concesiones o autorizaciones de uso de recursos naturales o ecosistemas (p.e. plantaciones forestales comerciales)
Induccin de contratos privados (p.e. para conservacin de reas naturales).

III. La plataforma jurdico-institucional de soporte al uso de los instrumentos econmicos

El uso de instrumentos econmicos como parte de las herramientas de poltica y gestin ambiental puede ser, por las razones ya expuestas, muy atractivo. No obstante, su aplicacin exitosa est condicionada por una serie de factores que vale la pena revisar.

Por una parte, la conveniencia -y en ocasiones la propia viabilidad- de echar mano de un instrumento econmico-ambiental depende de la naturaleza misma del problema que se pretende atender. Tanto la literatura especializada como la experiencia acumulada durante los ltimos veinte aos dan cuenta de la conveniencia de dirigir el uso de los instrumentos econmicos a la atencin de problemticas cuyas caractersticas inherentes los conviertan en instrumentos superiores a otros. Por ejemplo, la existencia de un problema ambiental autnticamente global -tanto en la distribucin a escala planetaria de sus fuentes como de sus consecuencias- como es el cambio climtico, y la existencia de costos altamente heterogneos de las medidas tendientes a mitigarlo, en funcin del pas y la actividad econmica en que se acte, sugirieron el desarrollo de instrumentos econmicos para enfrentar el problema, los cuales tomaron cuerpo en los llamados “mecanismos de flexibilidad” del Protocolo de Kyoto, los cuales permiten el financiamiento de actividades de mitigacin en sectores e incluso pases distintos al de quien las financia, si as resulta menos oneroso y tienen un efecto ambiental equivalente.

Por el contrario, para el control del comercio ilegal de especies de flora y fauna, la existencia de mercados clandestinos difciles de erradicar y la urgencia de actuar condujeron al establecimiento de un acuerdo internacional (CITES), que se apoya fundamentalmente en mecanismos convencionales de control transfronterizo.

Elementos que subyacen en la propia naturaleza del problema ambiental que se pretende abordar y que pueden limitar la aplicacin de instrumentos econmicos son, por ejemplo, la baja capacidad de respuesta (“inelasticidad”) de los agentes regulados a las variaciones inducidas en los costos o precios relativos de los bienes y servicios involucrados. Tambin la existencia de un nmero limitado de fuentes generadoras de un problema o la significativa variabilidad local de los impactos en funcin de las especificidades de los ecosistemas, pueden hacer de un instrumento econmico una opcin inviable o demasiado costosa.

Pero ms all de la naturaleza misma de la problemtica ambiental que se quiere atender, una serie de factores relevantes para la exitosa puesta en prctica de instrumentos econmicos con fines ambientales se encuentra en las condiciones jurdico-institucionales en las cuales stos han de disearse, negociarse y operar.

Autores como Bcher / Tller han enfatizado el hecho de que la seleccin de los instrumentos de poltica ambiental no es exclusivamente un asunto de libre, desinteresada y documentada eleccin entre distintas herramientas “listas” para echar mano de ellas en bsqueda del mximo beneficio social, como quien elige un habano de una caja surtida que se le ofrece al final de una comida, ni tampoco un asunto de mera racionalidad de actores polticos maximizadores de su beneficio individual en funcin del entorno en que operan, como ha sugerido el enfoque de la eleccin pblica (“public choice”), en el campo de la economa poltica.(4)

La adopcin de instrumentos econmico-ambientales y la obtencin de resultados satisfactorios por esa va hay que pensarla en trminos del entramado jurdico-institucional en que tiene lugar. E inversamente visto, si se quiere hacer de los instrumentos de este tipo una opcin atractiva para atender cierto tipo de problemas de manera ambientalmente efectiva, socialmente equitativa y econmicamente eficiente, es importante considerar el desarrollo de una serie de condiciones jurdico-institucionales con anterioridad o en paralelo al diseo de tales instrumentos.

Sin el nimo de ser exhaustivo y recogiendo elementos que se desprenden de diversas evaluaciones(5), se pueden mencionar como condiciones jurdico-institucionales de importancia las siguientes:

Marco jurdico suficiente y consistente en el campo especfico de aplicacin.- Aunque el mecanismo mediante el cual los instrumentos econmicos operan apela a una lgica con su propio esquema de sanciones (modificacin en situacin patrimonial, nivel de ingreso, posicin de mercado, etc.), ellos requieren un slido marco jurdico ambiental que los haga clara y consistentemente aplicables, precisos y capaces de superar controversias legales. En la actualidad se enfrentan todava lagunas e inconsistencias significativas, debido a que la regulacin ambiental sigue siendo en la mayora de los pases un campo de reciente aplicacin, an en proceso de formacin.

Marco jurdico y polticas consistentes en mbitos complementarios.- Crecientemente se reconoce la importancia de que, al lado del marco jurdico propiamente ambiental, se cuente con un marco jurdico consistente, tanto en las reas que podran denominarse concomitantes (normatividad en materia de uso de agua, energa, transporte, agricultura, etc.) como en reas transversales, particularmente lo referente a la legislacin fiscal, hacendaria y de promocin econmica. Esto incluye tambin la consistencia en el diseo y los criterios de aplicacin de los programas y polticas especficos, como en el caso de la eliminacin de subsidios dainos al medio ambiente.

Capacidad de negociacin poltica.- Segn se desprende de anlisis como el llevado a cabo por la CEPAL en pases latinoamericanos, la capacidad efectiva de accin por parte de los organismos ambientales se encuentra con frecuencia limitada por el poco peso poltico, la falta de continuidad administrativa y la insuficiente asignacin de recursos pblicos con que aqullos cuentan, as como por la posicin asimtrica con que enfrentan frecuentemente no slo a las autoridades hacendarias, sino a otros organismos. Esto limita severamente el margen de maniobra real para la introduccin de instrumentos econmicos, fundamentalmente los que suponen erogaciones pblicas. En ese marco, la posibilidad de vincular instrumentos econmico-ambientales generadores de ingresos pblicos con otros que los disminuyen (negociaciones de destinos especficos de parte de la recaudacin ambiental, por ejemplo), as como la posibilidad de establecer sinergias entre programas ambientales y de otro tipo (por ejemplo, criterios de infraestructura de menor impacto ambiental con apoyos a la construccin de vivienda) se vuelve ms relevante.

Aceptacin social.- Es necesario contar con aceptacin no slo con respecto a la atencin de una determinada problemtica ambiental sino tambin con respecto a la seleccin de un instrumento para atenderla. Persiste la idea en amplios grupos de la poblacin de que recurrir a un instrumento econmico puede ser una forma inaceptable de atender un problema ambiental, bien sea porque se percibe como una forma ticamente inadmisible de mercantilizar el entorno natural y una afectacin al derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, o porque se pone ms nfasis en los grupos sociales que pueden resultar perdedores con tal medida. La introduccin de un instrumento econmico puede efectivamente traer consigo efectos redistributivos; ms an, cuando se trata de desincentivos, su puesta en operacin supone una muy visible vinculacin de los impactos ambientales y el costo por causarlos, lo que suele ser impopular, particularmente cuando los costos han permanecido ocultos durante largo tiempo o diluidos en la gran arca del presupuesto pblico. Esto vuelve particularmente importante identificar y comunicar ampliamente los costos sociales de los impactos ambientales que se trata de evitar, hacer esfuerzos por conectar paquetes de incentivos con desincentivos y, muy probablemente, en el caso de estos ltimos, establecer un programa de aplicacin paulatina -pero creble- y de aumento gradual de los montos.

Sistemas de informacin suficientes y confiables.- Un importante cuello de botella en la efectiva puesta en prctica de instrumentos econmico-ambientales siguen siendo las insuficiencias en los sistemas de informacin con respecto a la determinacin de impactos ambientales y las fuentes que los causan (medidores de consumo, sistemas de monitoreo de emisiones y calidad ambiental u otros semejantes), las capacidades de asimilacin natural, los niveles de cumplimiento con las disposiciones vigentes y su correspondiente costo, la elasticidad de los bienes y servicios ambientales ante modificaciones en su precio relativo, etc. Esto limita con frecuencia, bien sea en trminos tcnicos o en trminos jurdicos (por la ausencia de elementos que garanticen un tratamiento proporcional y equitativo a los agentes regulados), la evaluacin de la conveniencia y la puesta en operacin de instrumentos econmicos. El desarrollo de las capacidades de gestin ambiental tiende a fortalecer la capacidad de aplicacin de instrumentos econmicos.

Capacidad de determinar los impactos esperados y alcanzados.- Segn se ha discutido ampliamente, la aplicacin de un instrumento econmico-ambiental suele estar asociado a una mayor incertidumbre con respecto a los resultados esperados que los instrumentos convencionales. El hecho de inducir en vez de imponer tiende a incrementar la variabilidad en la respuesta por parte de los agentes regulados, por lo que el efecto a alcanzarse es menos predecible. Esto genera resistencias tanto de las propias autoridades ambientales, como de las autoridades fiscales (por la mayor dificultad para programar los ingresos y gastos pblicos) e incluso por parte de los propios grupos de presin. Esto impone un reto al desarrollo de sistemas de evaluacin, y a los estudios prospectivos. De igual modo, vuelve ms relevante disear y operar mecanismos adecuados de evaluacin y seguimiento de los instrumentos econmicos una vez que estos se encuentran operando, particularmente durante sus primeras fases. No son aislados los casos en que se desconoce el impacto alcanzado por instrumentos que se encuentran ya en vigor desde tiempo atrs, como lo documenta la experiencia mexicana con varios instrumentos.

Capacidad efectiva de aplicacin de la ley (“enforcement”). Finalmente, cabe sealar una de las condiciones ms importantes para el efectivo desarrollo de instrumentos econmico-ambientales: la capacidad real de aplicacin de la regulacin vigente, tanto en lo referente a los propios instrumentos econmicos (por ejemplo, concesin de incentivos slo a quines efectivamente cumplan con los requisitos prestablecidos), como del resto de los instrumentos. La mejor forma de hacer atractivo y eficaz un esquema de auditorias ambientales voluntarias, por ejemplo, es supervisando y sancionando de manera adecuada a los infractores habituales.

IV. Consideraciones finales

El uso de instrumentos econmicos ofrece interesantes posibilidades en la atencin de los problemas ambientales. Su uso, complementario a los instrumentos convencionales del tipo “comando y control”, puede conducir en un nmero no insignificante de casos a resultados ms efectivos ambientalmente, ms equitativos y/o de menor costo.

Algunas condiciones, como el aumento en la visibilidad o gravedad de algunos problemas ambientales, as como el encarecimiento de las medidas para enfrentarlos, tienden a favorecer un mayor uso de este tipo de instrumentos, hasta ahora todava poco empleados, particularmente en pases como Mxico. Sin embargo, su aplicacin exitosa e incluso la posibilidad de proponerlos y negociarlos entre los actores relevantes, se encuentra fuertemente influida por condiciones jurdico-institucionales varias.

Algunas de dichas condiciones no son fciles de construir y pueden incluso escapar del alcance de los organismos ambientales. En otros casos, sin embargo, se trata de la construccin de capacidades que s pueden ser generadas o influidas desde las instancias ambientales, adems de tratarse, en muchos casos, de condiciones que se requieren igualmente para la exitosa aplicacin de cualquier otro tipo de instrumentos, o que incluso pueden permitir fortalecer la gestin ambiental en su conjunto.

Es importante, de cualquier modo, erradicar tanto la idea de que los instrumentos econmicos estn sujetos a esfuerzos mnimos de tcnica jurdica, coordinacin interinstitucional, capacidad de monitoreo y costos administrativos, como la percepcin de que se trata de opciones que tienden, per se, a promover la insensible “subasta” del entorno natural.


* Profesor-investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco y consultor en materia de economa y poltica ambiental.

(1) Ejemplos de esto ltimo se encuentran en los esquemas de pago por servicios ambientales a partir de fondos constituidos por organizaciones no gubernamentales, as como en la compra de acciones de empresas oferentes de energas renovables, por parte de grandes organizaciones como World Wildlife Fund o Greenpeace.

(2) Aunque la sancin administrativa puede ser de tipo pecuniario (multas), stas son, al menos desde un punto de vista formal, una obligacin para enfrentar un incumplimiento, ms que una forma de hacer ms costoso a los agentes regulados un cierto nivel de contaminacin o de aprovechamiento de recursos naturales. Una interesante revisin sobre las sanciones administrativas, particularmente en su relacin con regmenes de responsabilidad por dao ambiental, se encuentra en el texto de J. J. Gonzlez Mrquez (2003).

(3)Vase, por ejemplo, Kornhauser (2000).

(4)Bcher / Tller sugieren que la seleccin de los instrumentos de poltica en el terreno ambiental estara dominada fundamentalmente por cinco factores: la naturaleza misma del problema, los actores participantes y sus formas de interrelacin, las instituciones vigentes, las alternativas disponibles y las condiciones especficas en las que tiene lugar la decisin. Dichos factores y su interaccin daran lugar a procesos complejos y contingentes, a travs de los cuales, por una parte se expande y por la otra se restringe el rango de instrumentos de poltica efectivamente elegibles.

(5)Entre stas se pueden mencionar, adems del trabajo de Bcher / Tller, tambin los textos de Acquatella, EPA, Moreno (et.al.) y Quadri, incluidos en la bibliografa al final de esta contribucin.

Bibliografa consultada

Acquatella, J. (2001): Aplicacin de instrumentos econmicos en la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe, desafos y factores condicionantes, Comisin Econmica para Amrica Latina, Serie Medio Ambiente y Desarrollo no. 31.

Bcher, M. / Tller, A. E. (2003): Conditions for the Emergence of Alternative Environmental Policy Instruments, Ponencia presentada durante la 2a ECPR-Conference, Marburg, Alemania, 18-21 septiembre 2003.

Gonzlez Mrquez, J. J. (2003): La responsabilidad por el dao ambiental en Amrica Latina, Serie Documentos sobre Derecho Ambiental no. 12, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe.

Kornhauser, L.A. (2000, orig. 1988): El nuevo anlisis econmico del derecho: las normas jurdicas como incentivos, en: Roemer, A. (comp.): Derecho y economa, una revisin de la literatura, Fondo de Cultura Econmica / Centro de Estudios de Gobernabilidad y Polticas Pblicas / Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, pp. 19-49.

Moreno, G., Mendoza, P. / vila, S. (comp.) (2002): Impuestos ambientales, lecciones en pases de la OCDE y experiencias en Mxico, Instituto Nacional de Ecologa, Mxico.

Environmental Protection Agency (2001): The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment, reporte EPA-240-R-01-001, National Center for Environmental Economics, Washington, enero 2001.

Quadri, G. (1997): Teora y prctica en poltica ambiental y uso de instrumentos econmicos, en: Economa ambiental: lecciones de Amrica Latina, Instituto Nacional de Ecologa, Mxico, pp. 23-32.




 
   
 
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