PREGUNTA: Doctor, ¿Cuál es la evolución que ha presentado la legislación ambiental en México? ¿Cuenta México con un sistema jurídico adecuado para la protección del medio ambiente?

DR. BRAÑES:

En 1971 se expidió un ordenamiento jurídico sobre la contaminación ambiental, que tiene sus orígenes en la legislación sanitaria vigente en la época y, por tanto, está presidida por un criterio sanitario, que es un enfoque que es válido y necesario en lo que concierne al saneamiento ambiental, pero absolutamente insuficiente para el tratamiento de los asuntos ambientales, especialmente en un país como México, en el que sus recursos naturales son uno de los ejes más importantes para el desarrollo del país. Esta situación cambió poco con la Ley Federal para la Protección al Ambiente de 1982. El despegue se inició en 1987, con la reforma a los artículos 27 y 73 constitucionales, que hicieron posible que durante ese año el Congreso de la Unión aprobara la LGEEPA. Es también en los años 80’s que se inicia un proceso de perfeccionamiento la legislación ambiental hacia una legislación moderna e integral sobre medio ambiente.

No obstante los avances que se han hecho, consideró que aún no se ha hecho todo lo que debería haberse hecho, en particular en materia de aplicación administrativa y, especialmente, judicial de la legislación ambiental. Más aún, me parece que no se ha podido establecer las conexiones que debiera haber entre la legislación ambiental y la legislación económica, en torno al postulado del desarrollo sustentable. Los avances se han hecho muchas veces más sobre el papel que sobre la realidad. Pero, me felicito que al menos se haya hecho lo que actualmente tenemos como legislación ambiental. No ha sido una tarea fácil.

Desde hace veinticinco años, México, como muchos otros países en el mundo, ha vivido de crisis en crisis, bajo gobiernos que no cuentan con un verdadero proyecto nacional de desarrollo autónomo y sustentable. No desconozco la importancia que tienen los factores externos en la marcha de un país subdesarrollado, pero, en los últimos cincuenta años hemos visto cómo algunos países han podido superar el atraso en que vivían y distribuir entre su población los beneficios que se han alcanzado de manera equitativa. México y, en general, América Latina, cuentan con tasas de crecimiento insuficientes y, además, con el sistema menos equitativo de distribución del ingreso. La situación anterior, se ha agravado con la rápida implementación de una política de libre comercio, que no ha sido acompañada por una política de desarrollo sostenible. Al contrario, se ha pretendido establecer una división artificial entre libre comercio y medio ambiente, por recelos que son justificados por las prácticas proteccionistas de los países desarrollados, pero que no resuelven el problema, sino que lo postergan. En este contexto, hasta parece inexplicable que contemos con lo que tenemos como legislación ambiental, pese a la falta de organicidad que presenta.

Por otra parte, cabe destacar que se ha caminado con mucha lentitud en el desarrollo de los reglamentos y de las normas oficiales mexicanas, que debieran llevar a la práctica las prescripciones legislativas. Algo similar ha ocurrido con la legislación ambiental local. Independientemente de lo anterior, están los problemas de aplicación, que merecen un capítulo aparte.

Me parece que México no cuenta aún con el sistema jurídico para el desarrollo sustentable que pudiera tener. Sin embargo, considero, que no obstante los obstáculos existentes, México cuenta con un sistema jurídico medianamente razonable, al que se le pueden criticar muchas deficiencias que pudieran atribuirse a impericias que se han cometido en su desarrollo: la verdad es que se ha legislado con más entusiasmo que técnica; sin contar con una política legislativa que atienda a una agenda de las principales necesidades de protección ambiental en nuestro país, lo que ha dado como resultado el desarrollo de iniciativas poco maduras que no cuentan con una evaluación de su eficacia y eficiencia al momento de su aplicación.

PREGUNTA ¿Cree Usted que nuestra Constitución como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente -LGEEPA- responden a las necesidades del país y a la contribución que razonablemente se espera de ésta en el esfuerzo mundial que se está haciendo para salvar el planeta?

Hasta ahora, tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, responden a la función que se les encomendó en su momento, esto es, establecer las bases para el desarrollo de un sistema jurídico-ambiental en los tres niveles de gobiernos.

Actualmente la LGEEPA juega el papel de una ley marco, aunque jurídicamente no existe esta categoría jurídica en nuestro marco constitucional. La LGEEPA establece las bases de la política ambiental y los instrumentos para la implementación de esta política, siendo de aplicación supletoria a la legislación sectorial en los casos en que ésta se remita a la propia LGEEPA.

No obstante lo anterior, cabe resaltar que el desarrollo de la legislación ambiental en México ha sido bastante accidentado y más accidentada aún ha sido la aplicación del sistema jurídico que se ha ido creando en torno a la Constitución y a la LGEEPA. Las razones son muchas y difíciles de explicar en pocas palabras. La causa última, sin embargo, es clara: la crisis económica y, junto con ella, la crisis fiscal en que vivimos desde hace muchos años y que nos tiene navegando en una nave sin rumbo, que no cuenta siquiera con una política de crecimiento y, menos aún, de desarrollo sustentable.

PREGUNTA: ¿Qué aportaciones han tenido las recientes reformas a la legislación sectorial de relevancia ambiental tales como la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley General de Residuos?

DR. BRAÑES: Bien o mal se está construyendo un edificio, es decir un andamiaje jurídico que viene a complementar a la LGGEPA con leyes que regulan de manera específica a los elementos ambientales tomando en consideración su interrelación con los demás elementos que integran los ecosistemas.

Es difícil resumir en pocas palabras las aportaciones que representan cada una de las leyes mencionadas. En el caso de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable aprobada en 2002, se trata de la séptima Ley Forestal aprobada a partir de la entrada en vigor de la Constitución Política de 1917 y, una vez más, su propósito es el manejo racional de los recursos forestales con que cuenta el país, con una explícita reafirmación que se expresa en el título de la Ley y en su contenido de llevar a cabo un desarrollo forestal sustentable. Como sus predecesoras, es un ordenamiento jurídico de difícil aplicación, especialmente por el control que la Federación deberá continuar ejerciendo sobre las actividades forestales.

Por su parte la Ley General para la Gestión Integral de Residuos representa un paso adelante en lo que tenemos hasta ahora. Una vez más, esta Ley planteará problemas de aplicación a la administración, cuyas responsabilidades se incrementan de una manera notable.

PREGUNTA: ¿Qué opina sobre la agenda legislativa de la presente legislatura?

Como ya lo mencione, consideró que no ha existido una agenda ambiental nacional legislativa que parta de los problemas ambientales del país y tienda hacia la integración de un sistema jurídico eficaz. El desarrollo y aplicación de la legislación ambiental en México debe ir de la mano con la definición de una política ambiental, la que por su parte debe formar parte de la política económica y social del país.

Entre los temas más importantes que quedan aun pendientes en la agenda legislativa se encuentran: El acceso y uso de los recursos genéticos, bioseguridad, cambio climático, responsabilidad civil, internalización de costos ambientales y acceso a la justicia ambiental.

Me parece importante que se legisle en materia de acceso a los recursos genéticos en un país megadiverso, como es el caso de México, para evitar la biopiratería y garantizar la participación del país en los beneficios que se deriven del uso de dichos recursos.

Asimismo, es necesario legislar los procesos colectivos, tales como derechos ambientales, pero también los derechos de los consumidores, de los usuarios de servicios de salud, los derechos en materia urbana, entre otros.

En cuanto a una “Ley de Impuestos Ambientales”, creo que es necesario un sistema que internalice los costos ambientales en los responsables de estos costos, en aplicación del principio contaminador-pagador.

PREGUNTA: ¿Cómo siente Usted que han avanzado los modelos administrativos para la protección ambiental en México?

DR. BRAÑES: Creo que han avanzado en la dirección correcta, al menos a nivel federal, mediante la creación en 1994 de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, con lo que se ha establecido las bases para una gestión ambiental integral.

Me parece que fue una buena decisión del actual gobierno mantener las cosas como estaban - con la sola excepción del traslado del sector pesquero a la Secretaría de Agricultura -, contra los que promovían que la Secretaría se abocara sólo al “medio ambiente”, expresión borrosa que en mi opinión ocultaba un retroceso a modelos administrativos ya superados. No obstante lo anterior, me parece que falta se den las facultades a la Semarnat para poder ser una dependencia que ejerza una gestión integral en la materia, es decir, que se le dé la competencia para intervenir en los elementos que inciden sobre la protección del medio ambiente.

Aunado a lo anterior, habría de señalar que no basta con buenos modelos administrativos federales, sino que son necesarios desarrollos importantes en los demás órdenes de gobierno, que a la larga debieran ser los principales actores de la gestión ambiental.

Por otra parte, ningún modelo administrativo funciona correctamente si sus actividades no están debidamente financiadas. En México, como en muchos otros países, los mandatos legislativos están dirigidos de manera principal a la administración federal, pero esos mandatos no están acompañados de la asignación de los recursos necesarios para darles su debido cumplimiento. A pesar de todo, se ha hecho más de lo que se pudiera esperar.

Un punto especialmente sensible es la asignación de fondos para el desarrollo de la investigación científica que se relaciona con los problemas ambientales del país, que por principio debería ser una función de las Universidades. Todos conocemos las penurias de las Universidades, al menos de las Universidades públicas. Con esto me refiero especialmente a la UNAM, donde se desarrolla la mayor parte de la investigación científica del país. La política ambiental y su implementación mediante, entre otros instrumentos, de la legislación ambiental, depende en mucho de los avances que se hagan en el campo de la investigación científica dirigida a los asuntos ambientales. Se trata de un problema universal, del que el principio precautorio - la falta de absoluta certeza científica no debe ser un obstáculo para la acción -, es una buena expresión. Pero, no es posible sustentar una política ambiental razonable si no conocemos medianamente los problemas que enfrentamos. Hay que ir en ayuda de los mejores centros de investigación del país para que colaboren, desde una perspectiva científica, a encarar esos problemas.

PREGUNTA: ¿Considera usted viable la iniciativa para crear un ombudsman ambiental en México?

DR. BRAÑES: No sólo me parece viable, sino también necesaria para una efectiva protección de los intereses colectivos y difusos, como es el caso de los intereses ambientales. Al ombudsman ambiental lo concibo como un ente público independiente, con capacidad no sólo para emitir recomendaciones, sino también para ejercer acciones judiciales, es decir con facultades para comparecer en juicio en representación de los intereses colectivos y difusos.

PREGUNTA: ¿Cuáles son los retos más importantes con relación a la impartición de justicia en la materia? ¿Considera necesario crear tribunales especializados en la materia.?

DR. BRAÑES: El reto es superar la concepción del proceso exclusivamente como un conflicto individual y abrirlo al tratamiento de los conflictos colectivos, con todo lo que ello implica.

En lo que se refiere a la creación de tribunales especiales para el conocimiento de los conflictos ambientales, creo que es preferible respetar el principio de la unidad de jurisdicción y, sólo ante la evidencia de que los tribunales ordinarios son incapaces de asumir esta nueva función, promover la creación de tribunales especiales.

Por cierto, los conflictos ambientales tienen características técnicas que los hacen complejos, pero no creo que sean más complicados que otros conflictos que se generan en sociedades cada vez más complejas. Lo que no sería raro es que en ese camino encontremos que también hay que reformar el Poder Judicial, para que pueda estar a la altura de su misión.