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    Una gran ausencia en la reglamentacin de la prevencin y gestin integral de los residuos peligrosos
 




Dra. Cristina Cortinas de Nava

Si se parte de la base de que el Reglamento de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos (LGPGIR) tiene como objeto reglamentar lo dispuesto en dicha Ley, se identifica un gran vaco respecto a la reglamentacin de la responsabilidad extendida del productor de los productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos respecto al establecimiento de los planes de manejo que permitan al consumidor su devolucin para que ste se ocupe de su reciclado y, en su caso, de su tratamiento y disposicin final.

Es un hecho tambin, que ni la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) ni su Reglamento en materia de Residuos Peligrosos, publicados en 1988 y que introdujeron la primera regulacin en la materia, ni la LGPGIR definen la responsabilidad extendida del generador respecto al manejo de los mismos.

Sin embargo, haciendo historia, la preocupacin del legislador respecto a los posibles riesgos al equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente de los residuos corrosivos, reactivos, explosivos, txicos inflamables y biolgico-infecciosos, fue lo que condujo a su regulacin a partir de una ley general (la LGEEPA), asignando la responsabilidad y el costo de su manejo al generador.

Desde entonces, casi veinte aos, el manejo de los residuos peligrosos corre a cargo del generador, quien ha podido crear su propia infraestructura para su reutilizacin, reciclado, co-procesamiento, tratamiento o disposicin final, o bien ha tenido que recurrir a los servicios de empresas particulares autorizadas a brindarlos, cubriendo los costos que ello implique; lo cual no es otra cosa que una responsabilidad amplia o extendida.

Adems, desde los inicios de la regulacin de los residuos peligrosos se estableci una normatividad tcnica para su caracterizacin, el listado de los mismos y los lmites que hacen a un residuo peligroso, lo cual circunscribi el mbito de aplicacin de dicha regulacin.

A travs del Reglamento en materia de Residuos Peligrosos, se precisaron las obligaciones del generador de residuos peligrosos , se establecieron previsiones para el manejo de los mismos -cubriendo las distintas etapas de su ciclo de vida-, se definieron las reglas para la importacin y exportacin de residuos peligrosos, as como las medidas de control y de seguridad y sanciones.

Era de esperarse entonces, atendiendo a lo dispuesto en los artculos 28, 29 y 31 de la LGPGIR, que su Reglamento actualizara en este caso no slo las obligaciones del generador y la forma de manejo que este debe dar a sus residuos peligrosos, sino que tambin precisara las obligaciones de los productores, importadores, exportadores y comercializadores (distribuidores) respecto de los productos que al desecharse se convierten en residuos peligrosos sujetos a un plan de manejo, lo cual no ocurri.

Para sustentar lo anterior, en el Artculo 1 de la LGPGIR se establece que la Ley proporciona las bases para, entre otros, definir las responsabilidades de los productores, importadores, exportadores, comerciantes, consumidores y autoridades de los diferentes niveles de gobierno, as como de los prestadores de servicios en el manejo integral de los residuos (fraccin IV).

Sin embargo, el Reglamento es omiso en definir las responsabilidades respecto de los productos que al desecharse se convierten en residuos peligrosos que requieren retornarse al productor va un plan de manejo que debe considerar, de acuerdo con su definicin legal, el conjunto de acciones, procedimientos y medios viables e involucrar a productores, importadores, exportadores, distribuidores, comerciantes, consumidores, usuarios de subproductos y grandes generadores de residuos, segn corresponda, as como a los tres niveles de gobierno.

Conviene aclarar que de acuerdo con la definicin legal, un producto es un bien que generan los procesos productivos a partir de la utilizacin de materiales primarios o secundarios y que, para los fines de los planes de manejo, un producto envasado comprende sus ingredientes o componentes y su envase.

Mientras que se define como residuo al material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que puede ser susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposicin final.

No menos importante es considerar que la Ley define al reciclado, como la transformacin de los residuos a travs de distintos procesos que permiten restituir su valor econmico, evitando as su disposicin final.

Con base en los antecedentes referidos, en la LGPGIR se establecen una serie de previsiones destinadas a que surtiera efecto, en el tiempo previsto en el Artculo Octavo Transitorio (no mayor a dos aos), la obligacin de los productores, importadores y distribuidores de aceptar la devolucin de los residuos peligrosos derivados de sus productos de consumo referidas en la Ley como sigue:

Artculo 28.- Estarn obligados a la formulacin y ejecucin de los planes de manejo, segn corresponda:

I. Los productores, importadores, exportadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en los residuos peligrosos a los que hacen referencia las fracciones I a XI del artculo 31 de esta Ley y los que se incluyan en las normas oficiales mexicanas correspondientes;

Artculo 29.- Los planes de manejo aplicables a productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos, debern considerar, entre otros, los siguientes aspectos:

I. Los procedimientos para su acopio, almacenamiento, transporte y envo a reciclaje, tratamiento o disposicin final, que se prevn utilizar;

II. Las estrategias y medios a travs de los cuales se comunicar a los consumidores, las acciones que stos deben realizar para devolver los productos del listado a los proveedores o a los centros de acopio destinados para tal fin, segn corresponda;

III. Los procedimientos mediante los cuales se darn a conocer a los consumidores las precauciones que, en su caso, deban de adoptar en el manejo de los productos que devolvern a los proveedores, a fin de prevenir o reducir riesgos, y

IV. Los responsables y las partes que intervengan en su formulacin y ejecucin.

En todo caso, al formular los planes de manejo aplicables a productos de consumo, se evitar establecer barreras tcnicas innecesarias al comercio o un trato discriminatorio que afecte su comercializacin.

Artculo 31.- Estarn sujetos a un plan de manejo los siguientes residuos peligrosos y los productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen y que estn clasificados como tales en la norma oficial mexicana correspondiente:

I. Aceites lubricantes usados;

II. Disolventes orgnicos usados;

III. Convertidores catalticos de vehculos automotores;

IV. Acumuladores de vehculos automotores conteniendo plomo;

V. Bateras elctricas a base de mercurio o de nquel-cadmio;

VI. Lmparas fluorescentes y de vapor de mercurio;

VII. Aditamentos que contengan mercurio, cadmio o plomo;

VIII. Frmacos;

IX. Plaguicidas y sus envases que contengan remanentes de los mismos;

X. Compuestos orgnicos persistentes como los bifenilos policlorados;

XI. Lodos de perforacin base aceite, provenientes de la extraccin de combustibles fsiles y lodos provenientes de plantas de tratamiento de aguas residuales cuando sean considerados como peligrosos.

La Secretara determinar, conjuntamente con las partes interesadas, otros residuos peligrosos que sern sujetos a planes de manejo, cuyos listados especficos sern incorporados en la norma oficial mexicana que establece las bases para su clasificacin.

Cabe sealar que los bifenilos policlorados no se producen o importan, han dejado de producirse en el pas y estn sujetos a la NOM-133 que define su forma de manejo y eliminacin, en tanto que los lodos de perforacin no son productos de consumo, por lo cual deja sin efecto la obligacin prevista en el Artculo 28, fraccin I.

As mismo, conviene revisar la pertinencia de mantener a los convertidores catalticos de vehculos automotores en el listado del Artculo 31 y habra que considerar las consecuencias de que se haya retirado a los aceites lubricantes usados del listado de residuos peligrosos de la NOM-052 reformada en 2006.

Ms an, de acuerdo con lo dispuesto en el Artculo 31, otros productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen y que estn clasificados como tales en la norma oficial mexicana correspondiente, tambin deben estar sujetos a un plan de manejo en el cual aplica la obligacin prevista en el Artculo 28 de los productores, importadores, exportadores y distribuidores, respecto a la formulacin y ejecucin del plan de manejo correspondiente.

Aunado a lo expuesto, y de acuerdo con el Artculo 33, las empresas o establecimientos responsables de los planes de manejo presentarn para su registro a la Secretara (de Medio Ambiente y Recursos Naturales), los relativos a los residuos peligrosos.

Una vez planteadas las disposiciones de la LGPGIR respecto a la responsabilidad de establecer planes de manejo para los productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen, conviene repasar lo previsto en su Reglamento en la materia.

El artculo coyuntural del Reglamento que pretende cubrir lo dispuesto en los artculos de la LGPGIR antes citados es el siguiente:

Artculo 6.- Para impulsar la participacin de productores, generadores, importadores y dems sectores sociales en la minimizacin de la generacin de residuos peligrosos, se promover:

I. La sustitucin de los materiales que se empleen como insumos en los procesos que generen residuos peligrosos, por otros materiales que al procesarse no generen dicho tipo de residuos;

II. El empleo de tecnologas que generen menos residuos peligrosos, o que no los generen, y

III. El establecimiento de programas de minimizacin, en los que las grandes empresas proporcionen asesora a las pequeas y medianas que sean sus proveedoras, o bien, stas cuenten con el apoyo de instituciones acadmicas, asociaciones profesionales, cmaras y asociaciones industriales, as como otras organizaciones afines.

Respecto a la responsabilidad sobre los residuos, el Reglamento solo prev lo siguiente, relativo nicamente a la responsabilidad compartida:

Artculo 13.- Las normas oficiales mexicanas que determinen las especificaciones y directrices que se deben considerar al formular los planes de manejo, establecern criterios generales que, respecto de estos planes de manejo, orienten su elaboracin, determinen las etapas que cubrirn y definan la estructura de manejo, jerarqua y responsabilidad compartida entre las partes involucradas.

Artculo 14.- El principio de responsabilidad compartida, establecido en la Ley, se aplicar igualmente al manejo integral de los residuos de manejo especial y slidos urbanos que no se encuentren sujetos a plan de manejo conforme a la Ley, este Reglamento y las normas oficiales mexicanas.

Es importante hacer notar que la definicin legal de responsabilidad compartida excluye a los residuos peligrosos por las consideraciones hechas previamente, ya que sta se expresa como sigue:

Responsabilidad Compartida: Principio mediante el cual se reconoce que los residuos slidos urbanos y de manejo especial son generados a partir de la realizacin de actividades que satisfacen necesidades de la sociedad, mediante cadenas de valor tipo produccin, proceso, envasado, distribucin, . consumo de productos, y que, en consecuencia, su manejo integral es una corresponsabilidad social y requiere la participacin conjunta, coordinada y diferenciada de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de subproductos, y de los tres rdenes de gobierno segn corresponda, bajo un esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnolgica, econmica y social.

En su Artculo 15, el Reglamento establece que las autoridades de los tres rdenes de gobierno podrn coordinarse para el ejercicio de sus atribuciones a fin de cubrir dos cuestiones que pueden ser relevantes al aplicar las disposiciones de la LGPGIR relativas a los productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos susceptibles de valorizar:

I. Promover la simplificacin administrativa que favorezca el desarrollo de los mercados de subproductos bajo criterios de proteccin ambiental;

II. Apoyar la difusin de la informacin necesaria que impulse la cultura de la valorizacin y aprovechamiento de los residuos peligrosos, de manejo especial y slidos urbanos

En su Artculo 16 relativo a las modalidades de planes de manejo, el Reglamento omiti definir la categora de planes de manejo para productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos y requieren retornarse al productor, a travs de la cadena correspondiente (comerciante al menudeo o mayoreo, distribuidores, importadores o exportadores).

A pesar de lo anterior, y dado que la Ley tiene una jerarqua jurdica superior, lo dispuesto en el Artculo 17 del Reglamento puede aplicar a los productores, importadores, exportadores, comercializadores o distribuidores de productos que al desecharse se convierten en residuos peligrosos sujetos a plan de manejo conforme a lo previsto en los artculos 28, 29 y 31 de la LGPGIR:

Artculo 17.- Los sujetos obligados a formular y ejecutar un plan de manejo podrn realizarlo en los trminos previstos en el presente Reglamento o las normas oficiales mexicanas correspondientes, o bien adherirse a los planes de manejo establecidos.

La adhesin a un plan de manejo establecido se realizar de acuerdo a los mecanismos previstos en el propio plan de manejo, siempre que los interesados asuman expresamente todas las obligaciones previstas en l.

En su Artculo 18, el Reglamento dispone que las autoridades municipales, en coordinacin con la Secretara, instrumentarn planes de manejo que incorporen el manejo integral de los residuos peligrosos que se generen en los hogares en cantidades iguales o menores a las que generan los microgeneradores, al desechar productos de consumo que contengan materiales peligrosos, as como en unidades habitacionales o en oficinas, instituciones, dependencias y entidades y que sern implementados por stas.

Este ltimo, es un artculo que no responde al espritu del legislador, al legislar la responsabilidad de los productores sobre sus productos que al desecharse se convierten en residuos peligrosos sujetos a plan de manejo, y que consiste en que ellos acepten su devolucin para tratar de evitar que vayan a parar a los tiraderos de basura o a los rellenos sanitarios municipales.

De manera que las autoridades municipales estn en su derecho de recurrir a lo dispuesto en la LGPGIR para requerir a los productores y dems eslabones de la cadena de comercializacin, que se ocupen de los productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen, sujetos a un plan de manejo bajo su responsabilidad.

Un hecho insoslayable adicional, es que el consumidor (tanto domstico, como establecimiento industrial, comercial o de servicios, incluyendo a los microgeneradores de residuos peligrosos) juega un papel esencial en la puesta en prctica de la obligacin legal prevista en la LGPGIR, de que los productores acepten la devolucin de los productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen que se convierten en residuos peligrosos sujetos a un plan de manejo.

Esta consideracin particular es importante para el consumidor que se convierte en generador de un residuo peligroso al desechar un producto de consumo que contiene un material peligroso, porque asume la responsabilidad legal sobre su manejo ambientalmente adecuado y sobre la internalizacin de los costos que ello represente.

Por tales razones, al consumidor le conviene consumir productos de consumo cuyos productores se responsabilicen de su manejo al final de su vida til, lo cual puede demandar con base en lo previsto en los artculos 28, 29 y 31 de la LGPGIR.

No est de ms llamar la atencin sobre un hecho incontestable, que es el que la fuerza del cliente es mayor que la de cualquier ley para orientar el comportamiento de los productores.

De manera que aquellos productores, importadores, exportadores, distribuidores, que estn listos primero para poner en prctica la obligacin legal de establecer planes de manejo para los productos previstos en el Artculo 31 de la LGPGIR, podrn atraer a los consumidores mostrando su responsabilidad sobre sus productos y su inters en prevenir daos al ambiente derivados de su disposicin final inadecuada.

Lo anterior no libera a las autoridades de los tres rdenes de gobierno de su responsabilidad de demandar a los sujetos regulados el cumplimiento de la regulacin en la materia, incluyendo a los productores, importadores, exportadores, comercializadores o distribuidores de productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen que se convierten en residuos peligrosos sujetos a un plan de manejo.




 
   
 
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