En los artículos 21, 22 y 22 Bis de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) se regulan como instrumento de política ambiental los instrumentos económicos. El primer párrafo del artículo 22 los define como “los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente”. Así, tenemos tres clases de instrumentos económicos: los “de carácter fiscal”, los “instrumentos de mercado” y los “instrumentos financieros”.

Para el presente documento resultan de trascendencia los de carácter fiscal, a los cuales la LGEEPA define en el segundo párrafo de su artículo 22 como “los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental” determinándose que “en ningún caso, éstos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios”.

En consecuencia se puede afirmar que existe en la LGEEPA el adecuado fundamento legal para la implementación de impuestos ambientales como instrumentos económicos. Sin embargo, ésta Ley no contiene disposiciones sustantivas en la materia limitándose a señalar que “la Federación, los estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental”, estableciéndose en el artículo 21 de la Ley en comento los objetivos que se buscarán a través de los instrumentos económicos en general, y en el artículo 22 bis las actividades que se consideran prioritarias para el otorgamiento de estímulos fiscales en específico.

De esta manera, el principio orientador que establece la LGEEPA para la implementación de impuestos ambientales, consiste en que sin excepción, estos instrumentos no se establecerán con fines recaudatorios. Los economistas señalan en este sentido que la finalidad de los impuestos ambientales es el enviar señales a los gobernados de manera que se oriente su conducta hacia comportamientos que resulten ambientalmente amigables, o bien que cumplan con los objetivos de de una política ambiental.

En nuestro país se ha intentado implementar los impuestos ambientales básicamente a partir de la presente administración, para lo cual se creó al interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, una unidad de gestión cuyo objetivo es “encontrar y aplicar instrumentos sin costo fiscal y que signifiquen un avance en la coordinación de políticas”, incluidas las ambientales. De ésta unidad de gestión surgieron diversas iniciativas de impuestos ambientales, siendo la última de ellas la Ley de Impuestos Ambientales discutida en el período de sesiones de nuestro Congreso de la Unión concluido el pasado 31 de diciembre.

De acuerdo a las tendencias observadas, la implementación de impuestos ambientales es prácticamente inminente. Sin embargo, como todo nuevo instrumento de política, es necesario que la misma resulte congruente con los instrumentos ya existentes así como con el marco jurídico aplicable, además de jurídicamente sólido, y económicamente viable y eficiente.

Sin negar los beneficios que se puede obtener de una adecuada implementación de los impuestos ambientales en nuestro país, a continuación exponemos algunas consideraciones al mencionado Proyecto de Impuestos Ambientales (Proyecto), con el fin de alimentar una discusión en la materia que lo enriquezca de manera que el resultado final cumpla de mejor manera con los objetivos para los que fue creado.

En primer lugar, podemos señalar que el título segundo del Proyecto, denominado “de los impuestos a sustancias tóxicas” y que en sus dos capítulos se refiere a “impuestos a contaminantes persistentes” y “sustancias químicas industriales tóxicas” respectivamente, resulta innecesario ya que pretende regular sustancias para las que ya existe una amplia y estricta regulación al encontrarse listadas en el Catálogo de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 19 de agosto de 1991, así como algunas otras sustancias reguladas por la Comisión Intersectorial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (CICOPLAFEST), publicado el 29 de marzo del año 2002 en el DOF. Es decir, lo que se lograría con éste título del Proyecto sería sobreregular con dos instrumentos las mismas sustancias.

En el mismo título del Proyecto, llama la atención que para 6 de las 13 sustancias, listadas en el Artículo 11 del Proyecto (Dieldrin, Edrín, Mirex y 2,4 y 5-T) está prohibido su uso, fabricación, importación y exportación en el Catálogo de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas; de manera que su inclusión en el citado artículo 11 resulta completamente incongruente ya que estando prohibidos su uso, fabricación, importación o exportación, estos actos siempre serán ilícitos y, por lo tanto no les aplicarán los impuestos propuestos en el Proyecto, sino las sanciones penales y administrativas que correspondan. ¿Cómo cobrar un impuesto sobre una actividad ilícita?

Por otro lado, el título tercero del Proyecto establece “impuestos por contaminación del agua”, que si bien parecería en primera instancia una idea noble para el medio ambiente, en nuestra opinión, algunas disposiciones de éste Título carecen de un adecuado sustento jurídico, y de aprobarse ésta Ley en los términos propuestos, situaría a los particulares en una grave situación de inseguridad jurídica.

Por ejemplo, el artículo 17 del Proyecto -incluido en el Título señalado- establece que “la carga de contaminantes (en el agua) se calculará de conformidad con lo dispuesto en la Ley Federal de Derechos” .¿Que acaso los impuestos y los Derechos tienen la misma naturaleza?. ¿Es posible considerar que la base gravable sea un ordenamiento diverso al que crea el impuesto? Desde luego, la respuesta es un contundente no; pareciera ser más bien que existe una disociación entre lo que se consideró y lo que las disposiciones sobre la materia establecen. De igual forma, es oportuno señalar que el contenido de metales pesados en el agua sólo podrá ser determinado a través de estudios técnicos que, para fines fiscales, solo podrán ser elaborados por laboratorios acreditados ante la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), no habiendo ni siquiera considerado que no existe la infraestructura suficiente (número de laboratorios con las características requeridas por la Ley) que permitiera a los supuestos destinatarios de las disposiciones que nos ocupan, ayudar a determinar la existencia de los metales que hace referencia el numeral citado; a mayor abundamiento, la Ley Federal de Derechos, de manera evidente, no es el ordenamiento indicado para establecer la base del “cálculo” de la carga de contaminantes a la que se refiere la Iniciativa en comento pues su naturaleza jurídica no es establecer metodologías técnicas.

En el mismo sentido, es necesario que se considere que al ser los laboratorios acreditados por la EMA quienes podrán desarrollar los cálculos de contenido de metales pesados en el agua, la imposición económica que implica esta iniciativa no consiste únicamente en el impuesto en sí, sino que a éste se le suma el costo de contratación de los mencionados laboratorios para el desarrollo de los estudios necesarios únicamente para que sea determinado el monto a pagar por el impuesto. Lo anterior se agrava si consideramos que de conformidad con el artículo 6 de la Iniciativa en comento, los estudios se tendrán que realizar trimestralmente; así, ésta iniciativa se convierte en un desincentivo para la inversión y fomenta la clandestinidad mas que orientar la conducta del gobernado hacia el logro de objetivos ambientales que intenta el gobierno con la implementación de éste Proyecto.

Por otro lado, Lo establecido en el Artículo 18 -parte del mismo Título en comento- resulta inoperante de acuerdo a lo comentado en el punto anterior. Este artículo establece que “en caso de que el agua de abastecimiento registre alguna concentración de contaminantes, se podrá restar de la concentración de la descarga gravada por este capítulo”. El costo -a cargo de los particulares- que implican los estudios para determinar si el agua de abastecimiento contiene contaminantes, en muchos casos sería superior a la cantidad a “restarse” en caso de que el estudio resultase afirmativo y, fuese cual fuese el resultado (salvo que se descargase agua destilada) siempre, absolutamente siempre, habrá necesidad de hacer un pago, pues con esta Ley bastaría con que la descarga presentase cualquier insignificante cantidad de los metales que indica ya que, aún así, estarán gravados.

Finalmente, la iniciativa no tiene un concepto claro sobre lo que significa “contaminación”, denominando “impuestos a la contaminación de aguas” a un impuesto que nada tiene que ver con ello, pudiendo provocar un desprestigio infundado a quienes les resulte aplicable: De acuerdo a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, “contaminación” es la “presencia de uno o más contaminantes o de cualquier combinación de ellos que cause un desequilibrio ecológico”, definiendo la misma Ley como “contaminante”, “toda materia o energía en cualesquiera de sus estados físicos y formas, que al incorporarse o actuar en la atmósfera, agua, suelo, flora, fauna o cualquier elemento natural, altere o modifique su composición y condición natural”. La existencia de metales pesados por debajo de ciertos límites (tal y como se reconoce implícitamente en el artículo 16 de la iniciativa) no provoca desequilibrio ecológico ni efectos negativos en la salud humana, flora o fauna, por tanto, no causa contaminación. Los límites en los que dicha contaminación podría ocasionarse, están señalados en Normas Oficiales Mexicanas, cuyo incumplimiento es debidamente sancionado.

Al pretender gravarse la descarga de metales pesados en cantidades que no provocan contaminación y denominar a ese impuesto “Impuesto a la contaminación de aguas” no solo se está ante un error técnico de definición, sino que se induce a los gobernados a considerar que cualquier industria que descargue metales pesados es una empresa contaminadora, por tanto enemiga del medio ambiente y de su calidad de vida, generándole a la empresa un infundado desprestigio con todo lo que ello implica. El desconocimiento de la sociedad de las cuestiones ambientales no debe ser alimentado por conceptos equivocados contenidos en leyes, sino que éstas deben orientar a los gobernados en la adecuada comprensión de la problemática ambiental y los instrumentos para su solución.