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    Consideraciones para una reforma legislativa en materia de Responsabilidad Ambiental
 


Por Mtro. Gabriel Calvillo Daz

El compromiso asumido por Mxico en el desarrollo de la responsabilidad por daos ocasionados al ambiente y a las personas.

En 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo, la comunidad internacional acord adoptar un enfoque para el progreso de los pueblos que protegiera el medio ambiente, mientras se asegura el desarrollo econmico y social.

Desde entonces, Mxico, al igual que el resto de la comunidad internacional, se comprometi a legislar en materia de responsabilidad por daos ocasionados al ambiente, indemnizacin y compensacin de las vctimas de la contaminacin, y para hacer posible el acceso efectivo de la ciudadana a los tribunales que impartan justicia en materia ambiental.

Los principios 10, 13 y 16 de la histrica Declaracin de Ro de Janeiro de 1992, sealan que:

“Los Estados debern desarrollar la legislacin nacional relativa a la responsabilidad y la indemnizacin respecto a las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales,

El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda,

Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el de resarcimiento de daos y los recursos pertinentes”.

En congruencia con lo anterior, nuestros legisladores establecieron como principio de poltica ambiental de Mxico : que “quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar al ambiente, esta obligado a (...) reparar los daos que se causen, as como a asumir los costos que dicha afectacin implique”, apuntando con ello la necesidad de desarrollar la legislacin sustantiva y procesal relativa a la responsabilidad ambiental .

A pesar de esta declaracin, la normatividad mexicana no responde an a las expectativas de justicia de las comunidades, de la sociedad, no garantiza en los hechos los principios reconocidos por el derecho ambiental. Es necesario legitimar a los ciudadanos para posibilitar su acceso a los tribunales. Es indispensable propiciar la intervencin del Poder Judicial en la solucin de los conflictos ambientales. Es impostergable construir un sistema de justicia que posibilite la accin corresponsable del gobierno y la sociedad civil en la proteccin del ambiente, garantice la efectiva reparacin de los daos, la atencin a las vctimas de la contaminacin, al mismo tiempo que desincentive econmicamente a quienes no han optado por el cumplimiento de la normatividad que tutela el ambiente.

Resulta de la mayor trascendencia legislar para que las aspiraciones de justicia, y el compromiso de Mxico frente a sus ciudadanos y la comunidad internacional, se traduzcan en un sistema jurisdiccional que atienda con toda eficacia, los conflictos sociales producidos por los daos que se ocasionan al ambiente, y por las afectaciones a la salud e integridad de los mexicanos.

La magnitud de los daos ocasionados al ambiente y a las personas como justificante de un nuevo sistema de responsabilidad.

El desarrollo legislativo en materia de responsabilidad ambiental, se ha vuelto inaplazable a la luz de numerosos casos de daos graves ocasionados al ambiente y a la salud e integridad de las personas.

En los ltimos aos se han registrado en nuestro pas un sinnmero de acontecimientos notorios que han tenido como resultado la contaminacin de cuerpos de agua, suelos, subsuelo, manto fretico y acuferos. Los medios de comunicacin han hecho pblicos casos de emisiones puntuales de contaminantes que han impactado a sectores amplios de la sociedad, descargas ilcitas de aguas residuales, desecho clandestino de residuos peligrosos, encallamiento de embarcaciones en bancos de coral en reas naturales protegidas, as como la construccin ilegal de proyectos sobre manglares y en zonas en las que se ocasiona ilegtimamente la deforestacin y el cambio de uso de suelo de nuestros bosques y selvas.

Estos precedentes, as como la naturaleza del dao ambiental dismil a la del dao civil patrimonial, son elementos determinantes que justifican la necesidad de crear un rgimen especial de responsabilidad ambiental, fuera de los Cdigos Civiles y de Procedimientos ordinarios.

Mxico ha acumulado por dcadas experiencias de prdida, deterioro, y afectaciones negativas de sus elementos naturales, hbitat y ecosistemas, as como de afectacin a la salud e integridad de las personas, atribuidas a sujetos y empresas individualmente determinados, suficientes para afirmar la necesidad de un nuevo rgimen jurdico de responsabilidad, adecuado y congruente a las caractersticas del dao ambiental. Sucesos de trascendencia nacional e internacional dados a conocer por los medios de comunicacin, como los derrames petroleros del pozo IXTOC I, en junio de 1979 , o casos tan recientes como los vertimientos y fugas de hidrocarburos en Nanchital, Veracruz, en diciembre del 2004, evidencian lo anterior .

El reporte pblico sobre la contaminacin y decesos ocasionados por la liberacin de materiales y residuos peligrosos en el ambiente, como aquellos producidos por las explosiones de la empresa de agroqumicos ANAVERSA, en el estado de Veracruz, y las muertes y afectaciones a la salud de la victimas acaecidas aos despus , demuestran la persistencia en el tiempo del dao ambiental, y el inaplazable desarrollo de un sistema eficiente y justo de indemnizacin y compensacin de las vctimas de la contaminacin.

La responsabilidad jurdica debe reconocer que los daos a los recursos naturales pueden ser irreparables, como fue probado con los encallamientos de las embarcaciones Leeward, en Quintana Roo , y Rubin en el Sistema Arrecifal Veracruzano . Lo que evidencia tambin la necesidad de crear figuras jurdicas de compensacin ambiental o ecolgica.

Los efectos nocivos sobre amplios grupos de poblacin ocasionados por la liberacin de contaminantes peligrosos en el ambiente, como los sealados por los medios de comunicacin respecto a las empresas Pyosa en Monterrey , Peoles en Torren , Metales y Derivados en Tijuana , Cromatos de Mxico, en el Estado de Mxico , Fundidora Asarco en Ciudad Jurez , PEMEX en Nanchital, Veracruz , entre otras, hacen patente la necesidad de un sistema integral de responsabilidad por daos al entorno, que incluya tambin la atencin a los efectos de stos en la integridad de las personas. Lo mismo puede decirse de los mltiples casos de desecho de residuos peligrosos generadores de amplios impactos al ambiente, como los acontecidos en el Municipio de Cadereyta, Nuevo Len, as como los documentados en el Estado de Mxico .

La responsabilidad ambiental institucin jurdica diversa a la responsabilidad civil.

La reparacin del dao ambiental no puede ser abordada por el sistema de responsabilidad civil ordinario, que resulta para ello ineficaz e insuficiente.

El dao ambiental es un dao social y difuso dado a que recae sobre bienes que son objeto de inters general y colectivo, y que puede o no concretase sobre derechos individuales. Puede considerarse como un dao pblico, teniendo en cuenta que muchos de los bienes con carcter ambiental cumplen una funcin social. En contraste, el dao civil o privado, con el que la normatividad vigente incorrectamente pretende asociar al dao ambiental, siempre ha de ser individualizado, atribuido en detrimento de una persona en lo particular, lo que resulta incompatible con la naturaleza de los bienes ambientales .

De lo anterior deviene la necesidad de contar con un sistema de responsabilidad ambiental al alcance de la ciudadana, en el cual el Juez pueda allegarse oficiosamente de elementos probatorios, suplir las deficiencias de la parte actora como sucede en las materias laboral y la agraria, valerse de las opiniones de las instituciones administrativas ambientales, e incluso de instituciones acadmicas y de investigacin especializadas.

El dao ambiental en muchas ocasiones es de difcil o imposible valoracin econmica. El dao civil tradicional, en contraste, para ser resarcido ha de evaluarse econmicamente. En los casos de daos ambientales los reclamos deben ser de restauracin o de descontaminacin, y solo ante su imposibilidad tcnica o material, de compensacin, aunque sta no deber ser en trminos monetarios, sino en funcin de los servicios ambientales perdidos.

La reparacin del dao patrimonial civil, con el cual no puede identificarse al dao ambiental, se hace habitualmente a travs de instrumentos de reparacin sustitutiva, como la indemnizacin, instrumento que resulta insuficiente para la reparacin de la mayora de los daos ambientales. En materia de responsabilidad ambiental no se trata de restituir el equilibrio patrimonial de un perjudicado, sino de restituir las cualidades fsicas, qumicas o biolgicas de los elementos naturales, hbitat y ecosistemas perdidas.

Los daos ambientales pueden ser jurdicos o antijurdicos, pueden ser producidos por conductas activas u omisivas, pueden tener efectos diferidos o sobrevenidos en los que se requiere del transcurso de un lapso prolongado de tiempo, desde que se produjo el hecho o actividad causante del dao, hasta el momento en que se manifiestan sus efectos. Todo lo cual debe ser reconocido en un sistema de responsabilidad especial, que atienda a plazos de prescripcin de las acciones para acudir a los tribunales amplios, diversos a los contenidos en los insuficientes preceptos de la normativa civil ordinaria .

El dao ocasionado al ambiente puede manifestarse en lugares lejanos a aqul en el que se produjo el acto que lo origin, lo que hace necesario considerar la responsabilidad ambiental no solamente por daos directos, como sucede en materia civil, sino fundamentalmente indirectos, como ha sido reconocido por la Ley de Responsabilidad por Daos Nucleares. Los daos ambientales pueden ser irreparables, lo que hace necesario prever figuras de compensacin ambiental ajenas al factor econmico.

Finalmente, los daos ambientales pueden ocasionar efectos adversos sobre la salud humana, lo que justifica un sistema de responsabilidad ambiental que reconozca esta vinculacin causal.

La realidad indica que nuestra sociedad se preocupa por el dao infligido a los componentes del ambiente, y lo percibe como un peligro para la calidad de vida, la salud y los intereses de los seres humanos. Un sistema de responsabilidad ambiental debe atender con eficacia dicha preocupacin.

El acceso de la ciudadana a la jurisdiccin y la intervencin activa del Poder Judicial de la Federacin en la resolucin de los conflictos ambientales.

La necesidad de crear un sistema de responsabilidad ambiental, no solo obedece al reclamo de reparacin de daos ocasionados al entorno, sino fundamentalmente a la demanda social de participacin directa en la tutela del ambiente, que requiere del acceso efectivo y sin intermediacin a los tribunales del Poder Judicial, as como la participacin activa de ste en la resolucin de los conflictos ambientales.

Lo anterior, ha sido expresado con claridad por expertos de todo el mundo, en el marco de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, que fue celebrada en el 2002 para revisar los compromisos de la Conferencia de Ro de Janeiro. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, auspici seis simposios de jueces, ministros, magistrados y expertos en el tema de justicia ambiental de todo el mundo, que concluyeron con la expedicin de una declaracin. Los Jueces y magistrados a travs de la Declaracin de Johannesburgo manifestaron:

Afirmamos que un poder y un proceso judiciales independientes son decisivos para la ejecucin, el desarrollo y la aplicacin coercitiva del derecho ambiental, y que los miembros del poder judicial, son asociados imprescindibles para promover el cumplimiento, la ejecucin y la aplicacin coercitiva del derecho ambiental internacional y nacional (...)

Lo anterior, fue reafirmado en el 22 perodo de sesiones del Consejo de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) celebrado en febrero del 2003, al reconocerse la necesidad de incrementar la funcin de la judicatura en la promocin del desarrollo sostenible mediante la aplicacin del imperio de la ley.

La Declaracin internacional de Ro de Janeiro, adoptada por nuestro pas , hace patente el reconocimiento de la comunidad internacional, y el compromiso de Mxico, respecto a esta afirmacin:

El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional (...) deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes .

Avance de las normas que regulan la responsabilidad por daos ocasionados al ambiente y a las personas en nuestro pas.

El sistema de responsabilidad ambiental que proponemos no es del todo novedoso para el sistema jurdico mexicano. Nuestros legisladores han ido progresivamente incluyendo preceptos sobre responsabilidad ambiental en las leyes ambientales sectoriales.

As, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) prev en su artculo 203 vigente, que:

Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, ser responsable y estar obligada a reparar los daos causados, de conformidad a la legislacin civil aplicable.

El trmino para demandar la responsabilidad ambiental ser de cinco aos contados a partir de que se produzca el acto, hecho u omisin correspondiente.

Preceptos sobre la responsabilidad ambiental fueron previstos por el legislador en los artculos 106 a 109 de la Ley General de Vida Silvestre, en el Ttulo Quinto de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, en el artculo 136 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en la Ley de Aguas Nacionales, en el artculo 121 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modificados, as como en el artculo 421 del Cdigo Penal Federal, al referirse a los Delitos Contra el Ambiente y la Gestin Ambiental.

No obstante el avance que nuestro sistema jurdico ha alcanzado en la materia, a travs de estos ordenamientos, las normas sobre responsabilidad se encuentran dispersas y adolecen de preceptos tanto sustantivos como procesales que permitan su unidad y aplicacin, hacindolas contradictorios e inaplicables en la prctica. Lo que se hace evidente a propsito de la ausencia de procesos de responsabilidad ambiental en nuestros tribunales.

Los ensayos normativos se han limitado hasta ahora, a esbozar de manera limitada disposiciones sustantivas sobre reparacin monetaria y legitimacin, haciendo un reenvo insuficiente al Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, que no puede solucionar los retos y exigencias derivados de la naturaleza del dao que se pretende afrontar.

De lo anterior puede concluirse la necesidad de una reforma sistmica en la materia, que a la vez que permita llevar a la vida de nuestros tribunales los reclamos de solucin de controversias ambientales por daos ocasionados al entorno, d garantas y seguridad a los agentes econmicos de que este proceso se llevar a cabo con seguridad, transparencia y equidad.

La perspectiva desde el punto de vista del derecho comparado.

El estudio comparado de los sistemas jurdicos, de pases tanto de Norteamrica, Amrica Latina, como de Europa, nos ilustra con respuestas legislativas aplicables pero an ausentes en Mxico. La Unin Europea se prepara para establecer la estructura de un rgimen comunitario de responsabilidad ambiental, encaminado a la aplicacin del principio de quien contamina paga, que tendr por objeto obligar al causante de daos al ambiente a pagar su reparacin .

Las declaraciones de principios sobre Justicia Ambiental, impulsadas por la Organizacin de las Naciones Unidas, como la de Johannesburgo, Mxico y Buenos Aires, pronunciadas por magistrados, jueces, fiscales y expertos de un gran nmero de pases del mundo, reflejan el reconocimiento de la necesidad de reformas legales en materia de responsabilidad ambiental.

En la ltima de las declaraciones referidas, Jueces, ministros y magistrados de un gran nmero de pases latinoamericanos, se manifestaron respecto de la accin civil ambiental y el proceso por dao ambiental sealando, entre otros, que: Nosotros, Jueces, Fiscales y Directores de Escuelas Judiciales, que provenimos de distintos pases de Amrica Latina, habiendo sido convocados para participar a ttulo personal en el Simposio de Jueces y Fiscales de Amrica Latina - Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental por el Comit Organizador del mismo, hemos decidido, ya concluido dicho Simposio, formular la siguiente Declaracin: Teniendo en cuenta los antecedentes claramente plasmados en la Declaracin de Mxico del ao 2000 y la Declaracin de Johannesburgo del ao 2002, hemos arribado a distintas conclusiones y recomendaciones que consideramos fundamentales para nuestra regin en temas relativos a: (...) la organizacin de la justicia y las competencias ambientales, (...) la accin civil y de dao ambiental (...). Respecto de la Accin Civil Ambiental y el proceso por dao ambiental: Hacemos hincapi en la necesidad de reconocer una legitimacin activa amplia en el proceso por dao ambiental, no restringiendo el acceso a la jurisdiccin de las Organizaciones No Gubernamentales. Estimamos fundamental mitigar la incidencia de los costos y costas en la legitimacin. Con la finalidad de facilitar la produccin de la prueba, propugnamos la cooperacin de organismos administrativos y universidades. Instamos a la incorporacin del factor de atribucin de responsabilidad objetiva en aqullos pases de Latinoamrica que no lo contemplen en sus ordenamientos jurdicos. Proponemos la cuantificacin del dao al medio ambiente como adicional al dao material y la necesidad de establecer criterios de valoracin de los bienes y servicios ambientales. Instamos a que, en el contenido de las sentencias, se recepte el principio de la reparacin integral del dao. Estimamos de suma utilidad incluir en el decisorio la modalidad de seguimiento del cumplimiento de la sentencia. Estimamos necesario contar en nuestros pases con una accin jurisdiccional ambiental preventiva cuya sentencia tenga efectos disuasivos. Debe darse prioridad al tratamiento de las causas que versen sobre derechos fundamentales, como la salud, la vida y el ambiente, por encima de las que traten cuestiones patrimoniales. Estamos convencidos de la necesidad de un juez activo en los procesos ambientales, que posea amplias facultades, tales como la de promover pruebas complementarias, incorporar pruebas no aportadas por las partes e imponer multas. Consideramos fundamental fijar como regla general en los procesos la anticipacin procesal de las pruebas y medidas cautelares, a fin de evitar la prdida de las mismas. Observamos que deben existir procedimientos de ejecucin de sentencia adecuados con los trmites sumarsimos ambientales, a fin de no desnaturalizar la garanta reconocida. El estudio ms actualizado de derecho comparado, revela la configuracin de un verdadero derecho social a la salubridad ambiental, como condicin esencial para el desarrollo de la personalidad y el pleno desenvolvimiento de la persona humana. El estudio de las normas constitucionales de otros pases, as como de su legislacin secundaria relativa al tema de responsabilidad por daos ocasionados al ambiente y a las personas, sustentan lo dicho.

Las nuevas Constituciones latinoamericanas, reflejan los precedentes europeos relativos a los principios de la responsabilidad ambiental. La Carta poltica espaola estableci desde 1976, que “en los trminos que la ley fije, se establecer la obligacin de reparar el dao”. La Constitucin Rusa, establece igualmente que “todos tienen derecho a una indemnizacin por las infracciones ecolgica causadas a la salud y al patrimonio”. El artculo 41 de la Constitucin Argentina de 1994 seala: “el dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley”. Disposiciones similares han sido incorporadas a las cartas fundamentales de Brasil (en 1988), Colombia (en 1991), Costa Rica (en 1998), Ecuador (en 1998) y Paraguay (en 1992).

Los perjuicios sociales y ambientales que se derivan de la indefinicin de las responsabilidades, obligaciones y medios efectivos para defender ante los Tribunales el derecho a la salud, y el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de la persona, tutelados por el artculo cuarto de nuestra Constitucin, ponen de relieve la necesidad de disponer de una normatividad sustantiva y procesal capaz de prevenir, controlar y sancionar los daos y afectaciones a estos bienes.

El cumplimiento de los compromisos de Mxico asumidos conjuntamente con la comunidad internacional, la aplicacin de los principios y acciones enunciados en las declaraciones internacionales de expertos en derecho y justicia ambiental, la aplicacin prctica de las instituciones jurdicas que han probado xito en otros sistemas jurdicos afines al nuestro, as como el perfeccionamiento de las figuras que han iniciado un ejercicio positivo en nuestro sistema jurdico, deben exponerse a expertos tanto del poder Ejecutivo, como del Congreso de la Unin, con vistas a una reforma integral a la legislacin ambiental.




 
   
 
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