Durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Estados Unidos, Canadá y México, uno de los temas que afloraron como una preocupación principalmente del Gobierno Americano fue el hecho de que México tenía un marco Jurídico Ambiental apropiado pero que teníamos enormes rezagos en su aplicación y cumplimiento tanto por parte de las autoridades ambientales como por parte de los particulares. A continuación, me permitiré comentar algunas observaciones que hemos tenido en el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.(CEMDA) con relación a la procuración de justicia en materia ambiental.

Una de las razones por las cuales se creó el CEMDA hace doce años, fue precisamente porque no encontramos un actor social que trabajara con los distintos grupos organizados y personas interesadas en la protección jurídica del medio ambiente y los recursos naturales. Desde aquel entonces, el tema de la justicia ambiental y del acceso a la justicia ambiental eran una preocupación que sigue vigente y desgraciadamente hay muy pocas personas y organizaciones sin fines de lucro interesadas en trabajar en estos temas. Ante esta situación, ¿ Hasta dónde y hacia donde debe de avanzar esta materia si realmente queremos que se dé una procuración de justicia ambiental?

El primer punto al que me gustaría referirme es sobre el desconocimiento de la legislación ambiental. Nos hemos encontrado a lo largo de estos doce años de trabajo en la materia ambiental, que en los tres Poderes existe un desconocimiento profundo de la legislación ambiental, siendo por ejemplo muy importante que el Poder Judicial conozca y aplique de manera apropiada el Derecho Ambiental. Cuando se impartió el primer curso de Derecho Ambiental en el Instituto de la Judicatura Federal (IJF), hace casi cinco años, se acercó a mi un Magistrado y me dijo: “Licenciado, usted aquí puede venir a decir lo que quiera, porque no sabemos nada de Derecho Ambiental”. Esto no fue una sorpresa para mí, pues sabía que no conocían la materia, pero lo más importante fue el que ellos mismos reconocieran su desconocimiento de la materia.

El Poder Judicial va a ser cada vez mas un actor importante, porque los casos ambientales están llegando al Poder Judicial y van a tener que resolver en consecuencia. Si queremos que resuelvan conforme a derecho y a favor de la salud de las personas, del medio ambiente y los recursos naturales, obviamente, que hay que trabajar con ellos ampliamente. El Poder Legislativo no es la excepción. Legisla frecuentemente en materia ambiental y, sin embargo, vemos legisladores de todos los partidos que tampoco tienen los conocimientos suficientes en el tema del Derecho Ambiental. Un ejemplo de lo anterior, fue la aprobación de la Ley de Bioseguridad este año, sin que la mayoría de los legisladores supieran a conciencia a favor de lo que estaban votando. Como en muchos otros casos, se antepone el dinero y los intereses de los poderosos. En el caso del Poder Ejecutivo, es fundamental que las instituciones como la SEMARNAT y como la PROFEPA tengan a los inspectores y a los abogados debidamente preparados y capacitados para poder contribuir a la justicia ambiental. BIEN PAGADOS? En segundo lugar, quisiera referirme a las instituciones. En el caso de Estados Unidos de Norteamérica, por ejemplo, se creó la Environmental Protection Agency (EPA), a finales de los sesentas y hoy en día sigue existiendo. En México, a partir de los setenta, han habido seis Secretarías de Estado encargadas del tema: Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA), Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAPO), Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) ahora. Preocupa la poca perdurabilidad de las instituciones, es decir éstas no han permanecido como tales. Cada vez que llega una nueva administración, le cambian el nombre, hay nuevas prioridades, planes y acciones, y lo que se viene haciendo bien, posiblemente quedó a un lado, porque ya no hay continuidad y hay una nueva institución.

En tercer lugar, considero que hay que trabajar arduamente en el mejoramiento del marco jurídico ambiental. Si bien es cierto que cuando se dio la negociación del TLC se reconoció que en México existen leyes adecuadas pero no se cumplen, ha pasado lo mismo con las instituciones. Hemos tenido la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación de 1971, la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1998, las reformas a la LGEEPA de 1996 y 2000, y la del 31 de Diciembre del 2001. Esto es importante, hay que reconocer que la ley se tiene que reformar, pues se tiene que ir adaptando a las transformaciones de la ciencia y de la tecnología. Esto no está en duda, pero obviamente lo que todos queremos y lo que la gente quiere es seguridad jurídica. Entonces, si las reglas del juego hoy son unas y mañana son otras, se llega a desconocer el marco jurídico aplicable y la seguridad que pudo haber existido antes, no existe ahora. En mi opinión, hay que trabajar con profundidad en este sentido, no quiero decir que la legislación ambiental no se debe reformar, claro que hay que hacerlo, pero con una visión de largo plazo y no andar de parche en parche.

Hay, desde mi muy particular punto de vista, una gran cantidad de artículos que hay que reformar en la LGEEPA, como sería el caso del término de cinco años a partir de que se produce el acto, hecho u omisión establecido, en el artículo 203 de la LGEEPA para demandar la responsabilidad ambiental, lo cual es inadecuado ya que debería de computarse dicho término a partir de que se conocen los efectos provocados por el acto, hecho u omisión, ya que muchas veces estos se producen en un periodo mayor a los cinco años. El caso de ANAVERSA, en Coatzacoalcos, Veracruz, es el ejemplo más claro de esto, ya que la gente presentó síntomas como manchas en el cuerpo, malformaciones en recién nacidos y otras enfermedades después de ocho o diez años de producido la explosión de una planta de fertilizantes, plaguicidas y otros productos tóxicos.

Otro punto en el que debemos trabajar mucho en nuestro país, es en la distribución de competencias. Si bien la LGEEPA en sus primeros artículos señala qué es lo que le compete a cada uno de los tres niveles de gobierno y en términos generales son claras las atribuciones de cada uno de los tres niveles, en la práctica no sucede así y vemos con frecuencia que autoridades estatales llevan a cabo actos de autoridad en los cuales no son competentes. Se atribuyen funciones de la LGEEPA sin que exista un acuerdo o un convenio previo con la SEMARNAT para poder hacerlo, lo cual hace que los afectados puedan fácilmente combatirlos. Por lo anterior, es que se debe trabajar a fondo con los tres niveles de gobierno, para poder aclarar conjuntamente las competencias.

Un tema que resulta fundamental, es el de la participación social. Con la reforma de 1996 a la LGEEPA, se lograron ampliar los espacios de participación social. Quines conocen dicho ordenamiento jurídico, saben que desde el artículo primero, hasta los últimos se habla de la participación de la sociedad, sobre la responsabilidad y corresponsabilidad entre sociedad y gobierno, para atender los temas ambientales. En este sentido, considero que el tener estos espacios en la ley es un buen primer paso pero no es suficiente, ya que estos deben llevarse a la práctica. De nada nos sirve tener una consulta pública o una reunión pública de información en materia de impacto ambiental cuando el procedimiento de la consulta no es el más apropiado y cuando hay contradicciones en la misma ley en cuanto a cómo se debe hacer la consulta pública. Lo que quiero decir con esto, es que todo en un momento dado, puede ser como una pantalla al decir que contamos con instituciones, una Procuraduría , programas de trabajo, institutos, acciones, etc., pero si no tenemos voluntad política, no es suficiente. En este sentido, hay que reconocer que hay una gran cantidad de intereses políticos, económicos y sociales los cuales impide que se aplique la ley precisamente porque hay intereses de por medio.

Ahí está la cuestión de la voluntad política, ¿hacia dónde vamos?, hacia la voluntad política de aplicar la ley y estar con el Estado de Derecho o hacia la voluntad política de tener instituciones, pero que en la práctica no funcionan como deberían.

Algo muy relacionado con la parte inicial de esta colaboración tiene que ver con el mayor conocimiento del Derecho ambiental. Es muy importante que la SEMARNAT y las Instituciones de la misma dependencia trabajen con las Escuelas de Derecho de las Universidades interesadas en estos temas. Por ejemplo, en el caso de la Universidad Iberoamericana (UIA), el Derecho Ambiental, después de haberse impartido durante 10 años como materia optativa, es una materia obligatoria en la Facultad de Derecho a partir de una reforma que se hizo al plan de estudios. Es importante trabajar con las escuelas de Derecho ya que desgraciadamente existen muy pocos abogados en nuestro país dedicados y especializados en el tema de Derecho Ambiental. Algunos despachos se han esforzado en preparar abogados especializados en la materia y lo han logrado atinadamente, pero otros desgraciadamente no lo han logrado debido a que se percatan de que existe un vacío enorme en un campo tan importante como lo es el Derecho Ambiental y lo aprovechan para darle la vuelta a la ley.

Considero que para la procuración de justicia en materia ambiental, necesitamos preparar a los futuros abogados para que se dediquen a estos temas, ya sea trabajando en el Congreso, en la SEMARNAT, en despachos, en organismos internacionales o trabajando en ONG’s, pero que existan abogados conscientes de la problemática ambiental, interesados en el Estado de Derecho en materia. Es muy legítimo el estar en la trinchera que uno decida profesionalmente hablando. Finalmente, de lo que se trata, o de lo que se debería de tratar, es de asesorar a los clientes desde la perspectiva del cumplimiento efectivo de la ley, no buscar cómo evitar su cumplimiento. Aquí entra el asunto de la ética profesional, el compromiso que se pueda llegar a tener para con la naturaleza y la forma en la que se le atienda al cliente en función de sus intereses. Al final del día, es un asunto de cada quien.

Otro aspecto que se debe destacar sobre el tema de procuración de Justicia ambiental es la coordinación institucional, ya que de nada sirve el que exista una Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, si por otro lado las Secretarías como la de Energía, empresas como PEMEX o la Comisión Federal de Electricidad, realicen por su cuenta lo que consideren que es lo mejor, sin realizar un trabajo coordinado con la Semarnat. En alguna ocasión el Secretario Víctor Lichtinger me comentó el que todas las Secretarías iban a tener su propio componente ambiental, que sería un tema transversal a toda la SEMARNAT, lo cual espero se esté llevando a cabo y no sea solamente de portada, para aparentar que el medio ambiente les interesa, pero en la práctica no se lleva a cabo. ¿Ha habido realmente un avance al respecto?

Hay un principio de planeación ambiental en la LGEEPA, el cual establece que las obras o actividades de la administración pública federal se deberán de llevar a cabo bajo criterios de política ambiental, lo cual no se vio reflejado en la administración del Presidente Zedillo, ya que las dependencias hacían prácticamente lo que querían sin tomar en cuenta el componente ambiental. Algo similar ha sucedido en la Administración del Presidente Fox, particularmente a partir de la entrada a la Dependencia de Alberto Cárdenas Jiménez. En este mismo sentido, para que se aplique y se cumpla con la Ley ambiental de manera efectiva, es una condición sine qua non la coordinación entre las instituciones y las dependencias involucradas. Sin embargo, esta coordinación se debe dar también en el ámbito de las disposiciones legales aplicables, ya que podemos tener una LGEEPA muy buena, pero de nada nos sirve si no está acorde a lo establecido por otras leyes como la Ley de Aguas, la Ley Forestal, o Ley de Vida Silvestre, sólo por mencionar algunas.

Lo que quiero decir con esto, es que se ha visto en la práctica cómo se encuentran contradicciones serias entre las distintas leyes que inciden directa o indirectamente en el campo ambiental. Habría que hacer un esfuerzo serio de análisis de la legislación, para encontrar contradicciones y repararlas, enmendarlas y corregirlas para que esto nos ayude a cumplir y aplicar la ley de manera efectiva.

Un aspecto importante para la sociedad lo es también el acceso a la información ambiental, la cual considero que es una conquista importante de la reforma de 1996 a la LGEEPA, y que no es cuestión de que las autoridades mexicanas o los legisladores de un momento a otro quisieran dar el derecho a la información que está en manos de las autoridades ambientales. Esto, se deriva del principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, que se refiere al acceso a la justicia, a la información y a la importancia de la participación social en la solución de los problemas ambientales. Es fundamental que lo tengamos reflejado el derecho a la información en la LGEEPA y en la relativamente nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, pero es más importante que se dé en la realidad.

Para que la PROFEPA sea una institución más competente, y en verdad procure justicia ambiental, en mi opinión, hay que dotarla del presupuesto que requiere, de los recursos humanos y de la infraestructura necesarios y suficientes para que pueda realizar su trabajo adecuadamente. Me he manifestado abierta y públicamente en algunas ocasiones en contra de la existencia de la PROFEPA, argumentando que en realidad no procura justicia ambiental sino que es un ente administrativo, y quien debe procurar la justicia ambiental es la Procuraduría General de la República (PGR). En mi humilde opinión, se deberían crear tribunales ambientales que se dediquen a atender esos casos en específico, tribunales integrados por jueces especializados y además crear dentro de la SEMARNAT una fuerte Dirección de Inspección y Vigilancia que se encargue de estos temas burocráticos, desapareciendo a la PROFEPA y entonces sí crear un Ombudsman ambiental como la ya aprobada Comisión Nacional de Derechos Ambientales por parte del Senado de la República.

Un punto también muy importante es, como ya se mencionaba anteriormente, el conocimiento del derecho ambiental y la conciencia sobre la materia que deberían de tener los estudiantes de Derecho, pero también hay que trabajar con los inversionista y los desarrolladores de proyectos. En estos años de trabajo nos hemos percatado con tristeza que se llevan a cabo grandes desarrollos sin respetar las leyes, violando ordenamientos ecológicos así como disposiciones relativas al impacto ambiental y una gran cantidad de incumplimientos con normas oficiales mexicanas en materia ambiental.

Es muy necesario trabajar con el sector privado, con inversionistas y desarrolladores para hacerles ver cómo estos desarrollos sí se pueden llevar a cabo, ya que no se trata de impedir el desarrollo, el crecimiento, la creación de empleos y la entrada de inversión. Lo importante es que se interesen y se convenzan de que pueden realizar estas obras y actividades y al mismo tiempo cumplir con la ley y respetar el entorno. Al percatarse de esto, los más interesados en cumplir con la ley van a ser los mismos inversionistas ya que podrán contar con un desarrollo que sea viable y sustentable.

El último punto que me gustaría tocar es sobre la discrecionalidad en la aplicación de la ley. Obviamente que la ley se presta muchas veces para que haya discrecionalidad en su interpretación y consecuente aplicación y es algo que vemos continuamente. En mi opinión, a nivel federal esta discrecionalidad o interpretación que se hace de la ley no es siempre la más correcta, y muchas veces se hace de acuerdo a los intereses institucionales. Habría que irse al espíritu de la ley y desentrañar lo que realmente quiso decir el legislador y no interpretarlo en beneficio de la institución o de la inversión. Esto impide en muchas ocasiones que se dé la justicia ambiental ya que depende uno de la interpretación que se le da a la ley.

Me gustaría concluir con una idea que, en lo personal, considero importante para todos nosotros, ya que a pesar que contamos con el Derecho al Medio Ambiente Sano, consagrado en el artículo cuarto de la Constitución, este derecho no se puede ejercer debido q que no existen los mecanismos procesales necesarios para hacer efectivo este Derecho. En este sentido, habría que presionar, apoyar y promover los cambios necesarios ya que es indispensable hacer cambios a otros artículos de la Constitución, a la Ley de Amparo, y otras reformas necesarias que estaban contempladas cuando se realizó la reforma al artículo cuarto Constitucional hace más de cinco años y sin embargo no se han llevado a cabo. Para los ciudadanos, un derecho como este es muy importante que sea efectivo, que lo puedan ejercitar, ya que podrían, en un momento dado, interponer un juicio de amparo en contra de actos de autoridad para pedir que se proteja, conserve y restaure el medio ambiente y los recursos naturales atendiendo a mi derecho constitucional a un medio ambiente sano.

* Por Gustavo Alanis Ortega, Profesor de Derecho Ambiental de la Escuela de Derecho de la Universidad Iberoamericana (UIA), Plantel Santa Fe, Ciudad de México, y Presidente del Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA).