Notas generales:

Aunque mucho se ha escrito sobre este tema, lo cierto es que ningún análisis crítico puede ofrece soluciones útiles a la regularidad jurídica del Derechos Ambiental, hasta en tanto no haya una traducción política de la crisis ambiental. Mientras tanto no puede hacerse mucho en ese tópico, sin modificar las condiciones a poder que procuran mantener un cierto equilibrio entre la actividad económica y el deterioro ambiental.

Sin embargo mas allá de la preocupación que suscita la convicción colectiva de la ineficacia de nuestra legislación ambiental, su falta de aplicación debe ser objeto no solamente de un análisis jurídico en cuanto a la pertinencia de seguir produciendo reglas de conducta que desde su elaboración están condenadas a ser desacatadas con la complacencia de la sociedad y de los agentes públicos, sino también nos invita a atisbar los aspectos sociológicos y políticos que permitan deducir, por una parte, el alcance del acuerdo que implícitamente se acepta como válido y que rige el comportamiento social en suplencia del marco jurídico formal y, por otra, las condiciones de deterioro institucional que suponen -algunas veces como causa y en otras como efecto- el defecto de poder y la pérdida de legitimidad del Estado mexicano, por su renuncia a garantizar las condiciones de legalidad que exige su naturaleza y que, de hecho, justifica su existencia. En esas condiciones, un análisis más completo, por supuesto, nos exigiría revisar también la manera en que las organizaciones y los agentes sociales le, han arrebatado el monopolio del ejercicio legítimo de la violencia física y ocupado los espacios que ha generado su falta de operación política -en materia ambiental y en muchas otras- lo que rebasa las pretensiones de este trabajo, por lo que nos limitaremos a señalarlo como un marco de referencia que influye sustancialmente en la comprensión de la idea central de este documento: la legislación ambiental mexicana no está concebida para propiciar la conservación y el cuidado del capital natural, sino para administrar las consecuencias dañosas de la actividad económica.

Entendiendo por supuesto, que este planteamiento supone que esta lógica no ha sido adoptada explícitamente por los órganos del Estado, ya sea para producir Derecho o ya sea para aplicarlo, pero es evidente que la actividad legislativa, por un lado, no sólo ha centrado su comprensión de la problemática ambiental ¿ en la fuerza simbólica del régimen de limitaciones, obligaciones y prohibiciones a los derechos de propiedad, sino en su incapacidad de entender que en una sociedad tan heterogénea como es la mexicana, sus miembros tienden a desplegar sus conductas económicas a partir del papel que suponen desempeñar en la estructura productiva y en el margen que ello les concede para aprovechar exhaustivamente los recursos naturales, ya que los consideran objeto de uso colectivo, trasladando al Estado la corrección de los resultados dañosos de su actividad económica. Por otro, esa visión de enorme rentabilidad política, porque los libera de establecer las medidas instrumentales que hicieran valer el costo de oportunidad que los agentes económicos deben asumir efectivamente para internalizar los costos ambiéntales de sus actividades, lo que implicaría modificar el modelo vigente de acumulación de capital y fracturar la política económica basada en el valor social de la maximización de las ganancias con el menor costo posible, lo que se acepta como institucionalmente inconveniente.

La ineficacia de la ley como política de Estado. El defecto de poder:

En ese contexto, el entramado institucional que hace posible que la falta de aplicación efectiva de la legislación ambiental se convierta en uno de los supuestos que da estabilidad al funcionamiento del modelo, obedece a las siguientes razones:

1. Un sistema complejo de distribución de facultades (Federación, estados y municipios) que opera con capacidades asimétricas.

2. La aceptación social, promovida históricamente por el Estado Providente, del carácter infinito de los recursos naturales.

3. Un modelo regulatorio que rehúsa utilizar instrumentos económicos para corregir las fallas del mercado.

4. La hegenomía de las políticas económicas que persiguen objetivos a plazos inmediatos.

5. El secuestro de la representación del interés público por las burocracias que administran sectorialmente los recursos naturales del país.

6. El sobredimensionamiento del papel del Estado y la reducción inercial de sus márgenes de maniobra frente a los grupos de presión y ante las organizaciones intermedias de la sociedad civil.

7. La inserción mediática de la variable ambiental en la posición electoral de los paridos políticos.

8. La ausencia de una sociedad civil capaz de construir un discurso propio, confrontarlo efectivamente con la visión gubernamental y traducirlo en medidas objetivas de conservación.

Por ello, este trabajo pretende sostener que la ineficacia de la legislación ambiental sirve a un arreglo social que funciona en el supuesto que la sobreexplotación y el agotamiento de los recursos naturales no llegue a colapsar al modelo de acumulación de capital en el que todos los actores obtienen una ganancia secundaria en la medida que sea el Estado quien se encargue de la remediación ambiental, pues coinciden en que las externalidades ambientales se constituyan en el subsidio que debe proveer la siguiente generación a esta, en atención a su aportación al crecimiento económico del país y cuya tasa de retorno se recibirá intergeneracionalmente.

Esta proposición conceptual parte de la base teórica que supone que la tasa de descuento del capital natural es prácticamente infinita. Sin embargo, la evidencia empírica del carácter finito de los recursos naturales, según el autor, empieza a provocar la crisis este modelo, para lo cual no tenemos capacidad de respuesta: la crisis del modelo, de hecho, anuncia la crisis de las instituciones encargadas de administrar los umbrales de agotamiento de los recursos naturales y pasar a otra forma de administración estructurada en torno a los arreglos que puedan alcanzar individualmente los agentes económicos, es decir, dejará que la asignación de recursos escasos se haga a través del mercado, el cual privará sin regulación por la deficiencia en el enfoque que es aceptado socialmente.

1. Aunque la distribución de las competencias ambientales se sostiene conceptualmente en la noción del federalismo y, particularmente, en la conveniencia ideal de adoptar los mecanismos subsidiaras que hicieran eficiente el esquema de gestión ambiental que se planteó nuestra legislación desde 1988, lo cierto es que la larga tradición centralista de nuestro sistema político ha generado deficiencia estructurales de tal magnitud que hacen imposible la conservación adecuada de la naturaleza: mientras que la Federación se arrogó las facultades regulatorias y de fiscalización y reservó a las entidades federativas un ámbito de colaboración desestructurada y sin incentivos, por otro lado atribuyó a los municipios -prácticamente en exclusiva- la prestación de los servicios públicos de agua, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, así como limpia, recolección y disposición final del residuos, construyendo un modelo de gestión que sólo puede hacerse efectivo en algunos casos y por algunos municipios .

La distribución ideal de competencias, en efecto, se dio en nuestra ley como resultado de cierto pudor descentralizador que operó más para demostrar el desarrollo de las ideas políticas que para garantizar la regularidad, ininterrupción y eficiencia propia de los servicios públicos a cargo del Estado. El resultado ha sido, en la práctica, disfuncional al ejercicio de las funciones de autoridad del Estado, pues en la garantía del principio de legalidad -o en la justificación de la ineptitud institucional- la aplicación efectiva de la legislación ambiental se inicia con un complicado escamoteo o regateo -según convenga- de las competencias de los diferentes niveles de gobierno, lo que frecuentemente concluye en altos costos de transacción para los particulares o en la ausencia de controles de los agentes públicos, cualquiera que sea su ámbito competencial.

2. En nuestra sociedad, las visiones conservacionistas y conservadoras suelen permear a los criterios de regulación del uso, goce y aprovechamiento de los recursos naturales ya que el discurso legislativo adquiere eficacia simbólica en cuanto se constriñe a formular propuestas categóricas de gran contenido emblemático pero absolutamente ajenas en cuanto se refiere a los medios instrumentales pertinentes para alcanzarlas. Ello obedece, sin duda, a la tradicional subordinación del órgano legislativo al Ejecutivo y al papel legitimador que aquél tuvo respecto de los políticos públicos; al despliegue seductor del Estado providente; al peso específico de la burocracia para influir en las decisiones estatales; a la consistencia de los intereses creados; y, al rechazo social que se presenta en cuanto a la valorización económica y aceptación explícita de la utilidad de recurrir a un régimen regulado que facilite las transacciones entre los individuos, respecto de los bienes de valor ambiental.

Por ello, el mercado ha quedado proscrito como medio de asignación de recursos escasos. La falta de comprensión acerca de sus límites y funcionamiento ha provocado que su negación se traduzca en la imposibilidad de regularlo, adecuadamente , a pesar de que su presencia se observa fácilmente en cuanto a que los particulares se sirven de él para obtener algunos satisfactores básicos -como el agua, por ejemplo- a pesar de que nuestras leyes le atribuyen esa facultad a los mecanismos de asignación administrativas.

Aunque esa negación responde más bien a visiones ideológicas, es cierto, es que nuestro sistema jurídico tampoco dispone de los elementos conceptuales que garanticen una traducción jurídica adecuada de la inserción de los instrumentos económicos basados en el mercado -a los cuales se recurriría precisamente para regularlo- lo cual explica parcialmente la renuencia discutir abiertamente las posibilidades que se presentan en esta percepción conceptual de la regulación ambiental: mientras tanto, el mercado no será un instrumento que pueda utilizarse jurídicamente para enviar señales a la sociedad sobre el carácter finito de los recursos naturales ni para desplazar los mecanismos del derecho premial para favorecer el cuidado de medio ambiente .

3. El Estado mexicano adoptó, desde su consolidación institucional en 1940, la orientación que le ofreció la idea del Estado Providente, como una forma de atender las crisis del modelo de acumulación de capital de nuestra economía, basada en las políticas de industrialización impulsada por el Estado, de conformidad con el modelo económico de la CEPAL , mientras ello se pudo subsidiar con el crecimiento inflacionario, la deuda pública y los ingresos petroleros, este modelo fue muy eficaz para procurar el desarrollo del país porque además sirvió a la burocracia política gobernante, para legitimar sin discurso nacionalista y construir el modelo ideológico que servía para reproducir las relaciones de poder que garantizan la permanencia de ese grupo burocrático. Desde luego, los recursos naturales del país se usaron como mecanismos de premiación, necesarios para la cohesión de los grupos que se disputaban el poder dentro del partido hegemónico, el PRI, y para compensar las diferencias políticas que pudiesen resultar.

Sin embargo, el agotamiento del Estado Providente a principios de la década de los 80’ no ha sido abordado con una nueva propuesta que señala el rumbo que corresponde tomar conforme a las nuevas condiciones, ya que la falta del sustento ideológico requerido, no acaba de aceptarse por una parte importante de la burocracia sectorial que ha medrado con ello, arrogándose el monopolio del conocimiento especializado en lo que se refiere al aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, por lo que no puede ofrecer respuestas conceptuales que sirvan para explicar mejor la nueva realidad, en donde ese apartado burocrático no solamente ya no resulta indispensable para cuidar el capital natural, sino que puede distorsionar la racionalidad de otras medidas socialmente necesarias para administrarlo.

4. La política ambiental supone, por su naturaleza, la prescripción de metas a largo plazo, ya que la tasa de retorno de la inversión ambiental es intergeneracional, es decir, que la disfrutará la siguiente generación, por lo que pugna con las medidas de política económica que buscan su rentabilidad en el menor tiempo posible aún cuando ello suponga agotar o contaminar los recursos naturales.

Por ello, la legislación mexicana no ofrece por sí misma las conducciones que permitan someter ambientalmente a los objetivos de la política económica del país para que los costos de oportunidad se adapten a plazos reales mucho más largos y coincidan en el tiempo y el modo, con las expectativas medioambiente lo cual resulta punto menos que imposible, hasta en tanto la globalización y la división internacional del trabajo exijan las condiciones de estabilidad ambiental que convengan a los mercados regionales y que den certidumbre a la inversión.

5. La falta de discurso conceptual bien estructurado, que le de sentido teórico a la política gubernamental del medio ambiente, así como la disminución de los márgenes de maniobra del Gobierno provocados por la extinción del modelo de catado providente, han permitido que la burocracia técnica, es decir la que se ha formado a partir del conocimiento especializado y que se han mantenido a partir de la profesionalización de sus métodos de acceso, permanencia y ascenso, se haya apropiado del discurso público, arrebatándoselo a la sociedad civil y al propio Gobierno, por lo que su línea discursiva se constituye en el pensamiento hegemónico que explica las causas y proponerlas soluciones de los problemas del medioambientales, lo que hace muy difícil dilucidar el alcance de los verdaderos intereses que apoyan ese discurso porque, en razón de su origen, tiende a confundir lo público con lo privado y no hay ningún otro que lo confronte.

Por ello, el discurso legislativo expresado en las leyes del Congreso tampoco pueden hacerse efectivo mediante el cumplimiento y aplicación de éstas, en cuanto pueda contradecir la visión burocrático, como lo vemos actualmente en la legislación de las aguas nacionales, por ejemplo, en la que a pesar que el órgano legislativo ordenó en las reformas de abril del 2004, pasar a un régimen de gestión integrada de los recursos hídricos a partir de criterios regionales de administración por cuencas, hasta ahora ni siquiera se trabaja en los diferentes Reglamentos que regirán en cada región hidrológico-administrativa la determinación de los usos, la comprobación de disponibilidades, los mercados del agua, etc.

6. Tradicionalmente, el espacio de lo público, representado formalmente por el Estado, ha descansado en la aceptación colectiva que éste puede cuidar más adecuadamente ese interés que otros actores cuya aparición surge, precisamente, como reacción a la inconformidad que llega a suscitar el actuar del Estado o bien de otros que nacen prohijados por éste, para mantener sus relaciones con la sociedad civil a través de sus organizaciones representativas. En ambos casos, sin embargo, la política de cooperación del Estado le ha permitido, en muchos casos, desarticular los reclamos legítimamente formulados, matizando sólo los rasgos más obvios de su permisividad ante la depredación ambiental.

Empero, el enorme desgaste que ha representado la creciente atención de las demandas sociales sin los recursos financieros y de otro tipo de que disponen el Estado para procesar las tensiones propiciadas por los niveles de exigencia de los grupos y organizaciones sociales, ha evidenciado que ya no es un agente eficaz para procurar monopólicamente la prestación de servicios públicos, la construcción de infraestructura, el asistencialismo social y el despliegue general de actividades de fomento y subsidio, por lo que su realidad no corresponde a las expectativas que le dieron la legitimidad, en su momento, para ocupar todos los espacios públicos haciéndolo, extensivo incluso, a lo naturalmente privado.

La explicación inmediata de la falta de aplicación efectiva de al legislación ambiental, nos obliga a encontrarla en el hecho de que el Estado, abarcó más de lo que podía -y debía- realizar ya que se sobredimensionó el peso específico que realmente le correspondía, por lo que en ese universo de atribuciones y obligaciones que se arrogó, ya no puede hacer exigible el cumplimiento de la ley, sin lastimar algún interés, acuerdo, ámbito de competencia, equilibrio social o política pública que pudiesen ser contrarios al estado de derecho.

7. La competencia discursiva producida por el monopolio de la participación electoral constreñida al canal institucional de los partidos políticos ha provocado la adopción de posiciones ideológicas que sugerirían un interés inusitado por el cuidado del medio ambiente, si no fuera porque responden solamente a la búsqueda del voto. Con esa pretensión, todos los agentes electorales que provocan convencer al sufragente recurren a planteamientos puntuales que poco o nada ofrecen sobre la construcción instrumental conforme a la cual lograrían sus propuestas, en caso de trasformarse en Gobierno, lo que genera una suerte de mercado argumental en que el pronunciamiento más directo y severo parecería garantizar por sí mismo la modificación de las causas estructurales que provocan la sobreexplotación y la contaminación del capital natural, los cual no es posible hasta que repensemos el diseño y alcance de medios regulatorios mas eficientes.

Sin embargo, postular los medios más pertinentes para cuidar la naturaleza, no solamente no sería útil para ganar la simpatía de los votantes sino, quizás, provocaría el efecto contrario porque exige que se internalicen los costos ambientales recurriendo a una política de valorización económica, liberalización, desregulación, sistema de precios, tarifación, reparación del daño ambiental, criminalización de las condiciones objetivos de riego y una clara política penal alteraría de tal manera el equilibrio de poder, que el costo de oportunidad de hacerlo sería altísimo para cualquier partido político .

8. A pesar de que hay una aceptación más o menos generalizada sobre la existencia y funcionamiento efectivo de la sociedad civil y de sus organizaciones, me parece que no hay contribución sustantiva en el terreno de la exigencia del cumplimiento de la legislación ambiental o en el ámbito de la formulación de las políticas públicas que tengan como propósito cuidar el medio ambiente para las futuras generaciones. La explicación más inmediata al respecto, sugiere que la relación dialéctica que se establece frente al Estado ha sido sumamente conceptual o bien sumamente simplificada, por lo que éste ha podido procesar esas demandas sin afectar las causas estructurales de las externalidades ambientales, limitándose a funcionar reactivamente en aquellos casos en que hay movilización social -espontánea o inducida- para trasladar las soluciones a arreglos casuísticos y coyunturales, ya que las propuestas a largo plazo no pueden supervisarse adecuadamente, como sería el caso de la remediación de sitios contaminados, el tráfico de especies prohibidas, la contaminación de cuerpos de agua con aguas residuales, los tiraderos a cielo abierto, los cambios de uso de suelo forestal, el traslado de residuos peligrosos, el uso de plaguicidas, la incineración a cielo abierto y muchísimas otras.

No pretendo, por supuesto, cuestionar la aportación tan valiosa que algunos miembros de la sociedad civil realizan para cuidar el ambiente, sino subrayar que ese esfuerzo se verá desprendido hasta en tanto se logre que el Estado asuma políticas instrumentales que contiendan con las causas estructurales de la problemática ambiental, no sobre sus efectos, lo cual le implicaría revisar la escala de valores que se constituye en el código conforme al cual el Estado adopta las decisiones que tienden a mantener el patrón de relación con los factores reales de poder.