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    Normatividad Ambiental y su Eficacia
 


Por Mtro. Elías Troncoso Calderón

La integración del medio ambiente y de los recursos naturales al orden jurídico a principios de la década de los setentas del siglo pasado, bajo una óptica sanitaria, inició lo que hoy en día es un complejo conjunto de normas que inciden en la materia con el propósito de preservarlo, restaurarlo y conservarlo. El tránsito ha sido atropellado y rápido. El objeto de definir los espacios de certeza y seguridad jurídica a nuestro patrimonio ambiental se refleja con la puesta en vigor de diversos ordenamientos, muchos de ellos desarticulados entre si. Es hasta la segunda mitad de la década de los noventas cuando se define la orientación de una política ambiental y de su soporte jurídico. México al igual que muchos países se compromete en el logro de un desarrollo sustentable.

Al convertirse la nueva orientación en norma constitucional y modificarse los artículos 4º, párrafo cuarto, 25 y 27, párrafo tercero, en México toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar; al Estado se le asigna la responsabilidad de asumir la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral y sustentable y se regulan las modalidades de utilización y aprovechamiento de los recursos naturales, condicionándolas a criterios de preservación y restauración .

La variable ambiental que se incorpora a través de concepto de desarrollo sustentable aspira al mejoramiento de la calidad de vida de las personas sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras, a partir del aprovechamiento apropiado de los recursos naturales, de la preservación del equilibrio ecológico y de la protección del ambiente (1). Los antecedentes eran preocupantes ya que la ausencia de una normatividad ambiental y la instrumentación de diversas políticas de desarrollo agropecuario, ligadas a la apertura de tierras al cultivo y al fomento de la ganadería ocasionaron una explotación exagerada de los recursos naturales y al consecuente decremento de los servicios ambientales que producían. Asimismo, Se estima que en México se han extinguido probablemente 15 especies de plantas, 32 de vertebrados y 300 de invertebrados (2); a lo cual se suman los ocho millones de hectáreas de bosques y selvas que el país perdió entre 1933 y el año 2000, de acuerdo a las cifras contenidas en el Programa de Procuración de Justicia Ambiental 2001 - 2006, de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (3). Lo que se traduce en que México ha perdido, según el Instituto Nacional de Ecología más del 95% de los bosques tropicales húmedos, más de la mitad de los bosques templados y más de mitad del acervo original de la biodiversidad de las zonas áridas(4) .

Con el objetivo de regular aquellas actividades que inciden en el medio ambiente y normar el aprovechamiento sustentable de nuestros recursos naturales, nuevas leyes, normas oficiales, reglamentos y acuerdos han entrado en vigor para constituir lo que hoy en día es un vasto y complejo sistema jurídico ambiental diseñado para tutelar de mejor manera la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente. Sin embargo, continúa la reducción de las zonas forestales, la depredación de la flora y fauna silvestre, la contaminación de mantos acuíferos, ríos, lagos y zonas costeras por la descarga de aguas residuales sin adecuado tratamiento o por el deficiente manejo de sustancias consideradas peligrosas. Ante esta realidad las preguntas son varias , ya que si sabemos a donde queremos llegar en materia de sustentabilidad ,desde una perspectiva jurídica: ¿contamos con una normatividad ambiental eficaz ?, ¿debemos incrementar las sanciones y las penas por la trasgresión a las normas ambientales?.

La respuesta a estas interrogantes obliga a contextualizar la problemática ambiental. Si aceptamos que la tarea de precisar lo que no se puede tolerar que ocurra y lo que se debe sancionar es consecuencia de un proceso legislativo dinámico que oportunamente actualiza el ordenamiento jurídico a partir de una óptica sistemática, a efecto de no provocar una desarticulación normativa que se refleje en su inoperancia o en la falta de eficacia para tutelar el bien jurídico protegido (5).Es menester referirnos a la ley reglamentaria de las disposiciones constitucionales en lo relativo a la preservación, restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente (LEGEEPA), a través de la cual se formulan las bases para alcanzar el desarrollo sustentable, distribuye las competencias en la materia a nivel federal, estatal y municipal y establece las medidas de control y seguridad para garantizar su cumplimiento. En un ordenamiento normativo esta ley debería ser el referente obligatorio para el diseño de leyes del mismo nivel jerárquico y acotar el contenido de los reglamentos, normas y disposiciones administrativas en la materia, de manera tal que la normatividad ambiental contribuya a lograr un desarrollo sustentable a partir de un ordenamiento eficaz.

En este sentido es importante acotar que el mejoramiento de la calidad de vida que se propone bajo el nombre de desarrollo sustentable presupone que, en el diseño de las políticas publicas orientadas al desarrollo económico y social, la incorporación de los recursos naturales se lleve a cabo bajo criterios racionales de preservación, conservación y buen manejo de la biodiversidad de los ecosistemas y cuidado de la calidad del medio ambiente. Sin embargo, en el caso de México la aplicación de estas normas ocurre en un entorno en el que los bajos ingresos y la pobreza son las condiciones de vida prevalecientes entre quienes habitan en su mayoría las áreas ricas en recursos naturales, lo que ocasiona que con frecuencia su aprovechamiento no se efectué bajo criterios de sustentabilidad. Ante la escasa oferta de empleo y el agotamiento de las tierras dedicadas a la agricultura, como actividad principal en el campo mexicano, la explotación del bosque o la captura y comercialización de ejemplares de flora y fauna del área, se vuelve una práctica cotidiana que resuelve el problema del hambre. En este renglón salvo la encomiable labor que lleva a cabo la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONAMP), para la conservación y preservación del territorio bajo su responsabilidad (6), las omisiones son graves. El panorama en general es poco halagüeño. Santiago Levy en un análisis sobre la pobreza en México, encuentra que en más del 60% de los hogares extremadamente pobres sus miembros se dedican a actividades agrícolas, con niveles de fecundidad altos y con una oferta de empleo lejana (7). En el 25% del territorio nacional (50 millones de hectáreas) se ubican 140 regiones prioritarias para la conservación, ahí viven 6 millones de personas de las cuales más del 50% se clasifican entre alta y muy alta marginación (8).

En un contexto de desigualdades y pobreza, la normatividad ambiental debe desempeñar un doble papel, por un lado el de orientador para la instrumentación de las estrategias del desarrollo sustentable y, al mismo tiempo, ser el elemento de control coactivo del Estado en la regulación del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente; ello presupone la existencia de una política encaminada a lograr un desarrollo integral, en el cual la norma jurídica ambiental no solo debe ser vigente sino eficaz y por lo tanto los valores ambientales que propone son aceptados y acatados colectivamente.

En la realidad el aprovechamiento de nuestros recursos naturales si bien esta formalmente regulado, en la práctica se encuentra a merced de las fuerzas del mercado. La comercialización de ejemplares -o de sus productos- de especies de la vida silvestre, muchas de ellas en peligro de extinción, así como de recursos maderables que por décadas han abastecido a la industria de la construcción y a la de elaboración de muebles prácticamente sin ningún control, ante una actitud permisiva de las autoridades que favorece la comisión de ilícitos, se suman a los cambios de uso de suelo autorizados por las autoridades locales, a pesar de causar daños severos a los ecosistemas, por citar unos ejemplos, pero que en conjunto explicarían, entre otras causas, las razones que llevaron a la creación de una normatividad que, a la fecha, no tiene la eficacia que se estimó tendría.

Entre las particularidades de esta ineficacia jurídica encontramos que la LEEGEPA funciona como ley marco y para el cumplimiento de su objetivo no solo distribuye las competencias en la materia, entre los diferentes niveles de gobierno, sino que también coexiste con leyes sectoriales que tienen el mismo nivel regulatorio y que inciden con otros propósitos en las diferentes particularidades del uso y aprovechamiento de los recursos naturales (ganadería, turismo, fomento industrial o agricultura, entre otros). Estas leyes al aplicarse provocan en no pocas ocasiones inconsistencias, duplicidades y contradicciones en la tutela de los recursos naturales e impactan negativamente en el medio ambiente. La heterogeneidad estructural de la normatividad ambiental incide en su falta de eficacia y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales frecuentemente cede su lugar a las necesidades de inversión y generación de empleos, por lo que pasa a un lugar secundario.

Otro elemento que impacta negativamente lo constituyen las contraposiciones normativas, en una estructura jurídica tan compleja como la nuestra, el diseño y ejecución a nivel local de políticas de aprovechamiento de los recursos naturales y de protección al ambiente generan colisiones de deberes, que en el ámbito ambiental hacen nugatorios los propósitos de la LEGEEPA, al privilegiar la atención de los problemas coyunturales de la población local por encima de los intereses generales de protección al ambiente.

El avance tecnológico, la demanda por la incorporación de mayor cantidad de materias primas para la producción industrial, aunado a la dinámica de crecimiento poblacional, en conjunto generan presiones sobre los recursos naturales e impactan en el medio ambiente, provocando problemas ambientales nuevos, lo que se traduce en la necesidad de llevar a cabo una tarea permanente de actualización a la normatividad ambiental. Sin embargo, la capacidad de respuesta de los órganos responsables de revisar y poner al día las normas respectivas, no ha sido lo rápida que fuera de esperar para evitar la obsolescencia de la capacidad regulatória del Estado en materia ambiental, de ello da testimonio por ejemplo, el hecho de que en ocasiones después de la promulgación de una ley general, su reglamento tarda en entrar en vigencia varios años , creándose un vació jurídico que lo único que promueve es la impunidad.

Por ello frente a los problemas de observancia de la normatividad ambiental, se alzan voces que exigen su renovación total y/o el endurecimiento de las sanciones a quienes la violenten. En el primer caso, sin desconocer la necesidad de estructurar orgánicamente la legislación ambiental, tarea que día con día requiere mayor atención, se vuelve prioritario revisar y actualizar las características y elementos contenidos en los supuestos normativos ambientales de cuya realización dependen las consecuencias jurídicas deseadas, para ello habría que contar con el mayor número de elementos de análisis posible a efecto de desagregar las diferentes condicionantes de su eficacia.

Por lo que respecta al endurecimiento de las sanciones, tal pareciera que en el proceso de conformación de la normatividad ambiental, la delimitación de las responsabilidades civiles o administrativas y sus correspondientes sanciones han probado no ser del todo efectivas para la puntual protección del medio ambiente y del equilibrio ecológico. Ello se refleja en una visión que concibe el cuidado ambiental como un elemento altamente valioso para la sociedad y por lo tanto de interés público, el cual entra en conflicto con el interés particular que busca ilícitamente beneficiarse de su uso o apropiación o que causa daños a la sociedad por un manejo deficiente de los residuos peligrosos y que reclama penas más severas. Con ese propósito se modifica el Código Penal Federal y se tipifican diversas conductas contrarias a la protección del medio ambiente como delitos. Más aún, el capitulo correspondiente se reforma al incrementar las penas para algunas conductas hasta en doce años de prisión , califica como graves los delitos que se realicen en o afecten un área natural protegida y se amplia el ámbito de esta responsabilidad al considerar las conductas culposas, además de las dolosas; de igual manera se crean nuevos tipos penales en materias como la biodiversidad o la bioseguridad y se incorporan los delitos contra la gestión ambiental (9)

El llevar a la esfera del poder punitivo del Estado la protección del medio ambiente y los recursos naturales, implica sancionar con las sanciones más graves los ataques a los bienes jurídicos más importantes. Esto es, a partir de la unidad del Ordenamiento Jurídico en todas sus ramas, el derecho penal es la “ultima ratio” cuando los conflictos no pueden ser solucionados por otras áreas del derecho; la aplicación de derecho penal presupone la existencia de normas y sanciones claramente señaladas, como garantía del pleno respeto a la esfera jurídica de los individuos y debe regirse por el Principio de Intervención Mínima, para evitar excesos autoritarios ,en palabras del penalista Muñoz Conde ”Con el principio de intervención mínima se quiere decir que los bienes jurídicos no solo deben ser protegidos por el Derecho Penal, sino también ante el Derecho Penal. Es decir, si para el restablecimiento del orden jurídico violado es suficiente con las medidas civiles o administrativas, son estas las que deben cumplirse y no las penales “(10). Si al valorar la importancia del medio ambiente y los recursos naturales se consideró necesaria la protección del derecho penal, ello no debe ser consecuencia del deficiente funcionamiento de otras ramas del derecho, ya que en ese supuesto se estarían asignando al derecho penal o a los órganos encargados de la procuración de justicia tareas que, en la práctica, no pueden cumplir.

En este orden de ideas, antes de plantear mayores penalidades, se vuelve de fundamental importancia analizar con detenimiento y a partir de una visión de conjunto, las condiciones regulatorias que favorezcan el uso y aprovechamiento adecuado del medio ambiente, para estar en posibilidades de acceder a otras actividades económicas las cuales entreveren las acciones de prevención del delito, con el financiamiento a proyectos de conservación para el desarrollo y se conviertan en generadores de crecimiento económico apoyados la divulgación de oportunidades de conversión tecnológica, la creación de indicadores de sustentabilidad, el establecimiento de mecanismos de consulta pública y con una función mucho más inductiva al desarrollo que a la coerción (11).

La viabilidad del desarrollo sustentable no puede estar condicionada a la eficacia de la procuración de justicia. La responsabilidad del Estado en el diseño y aplicación de las estrategias de planeación para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, tiene en los órganos persecutores de delitos a uno de los instrumentos para lograrlo, pero no es el único; lo anterior no cancela la hipótesis de que la gravedad de las penas contribuye a la disuasión de las conductas antijurídicas. Pero no es el camino adecuado para transitar hacia mejores formas de convivencia.

En lo si que puede contribuir el quehacer de los órganos de procuración de justicia, locales y federales, además de ser eficaces, es en la elaboración de indicadores, permanentes, veraces y del dominio público, sobre la incidencia criminal en materia ambiental. El análisis de la efectividad de las sanciones en materia civil, administrativa o penal , así como de los problemas que presenta su aplicación sería una herramienta de gran utilidad para la reforma de los ordenamientos ambientales y para la toma de decisiones en materia de instrumentación de las políticas públicas en general; permitiría, asimismo, la elaboración de estrategias diferenciadas de desarrollo a la par de la actualización de la normatividad ambiental de acuerdo a la realidad que enfrenta cada nivel de gobierno vis a vis su especifica problemática ambiental y aportaría a los diferentes grupos sociales una información que , al divulgarse , seguramente contribuirá a fortalecer la conciencia social en la preservación de nuestro patrimonio ambiental.

La integración orgánica y con visión de largo plazo de la variable ambiental en el diseño de una estrategia de desarrollo, en el que se encuentre presentes criterios de eficiencia administrativa, transparencia y congruencia regulatoria de los órganos del Estado, se reflejara seguramente en una normatividad ambiental eficaz. Saludable sería, para obtener mejores resultados, el que ello fuera resultado de la participación amplia de los grupos y organizaciones interesadas en la materia, así como de investigadores y académicos, finalmente la vida democrática se refleja en la participación plural y crítica de los diferentes actores sociales en el diseño de las políticas publicas y en la orientación del acto de gobierno.

*Obtuvo el grado de Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y el de Maestría en Sociología del Desarrollo, por la Universidad de Sussex, Inglaterra.

NOTAS 1.-Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Artículo 2, fracción Xl. 2.-Instituto Nacional de Ecología,”Estrategia nacional para la vida silvestre, logros y retos para el desarrollo sustentable 1995-2000, México, 2000, pp11. 3.-Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Programa de Procuración de Justicia Ambiental 2001-2006,México, pp22.

4.-Instituto Nacional de Ecología, ibidem.

5.-Bobbio Norberto, “Teoría General del Derecho”, TEMIS, México, 2002, pp20-38.

6.-Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, “Estrategia de Conservación para el desarrollo”, México,, 2004.

7.-Levy Santiago, “La pobreza en México “, en Ensayos sobre el desarrollo económico y social de México, FCE, México, 2004 pp29-115. 8.-Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, ibidem .

9.-Código Penal Federal, Capítulo XXV .

10.-Muñoz Conde Francisco y García Aran Mercedes, Derecho Penal, parte general, tirant lo blllanch, Valencia, 2002 pp79.

11.-Muñoz Villarreal Carlos, “Desarrollo sustentable, regulación ambiental, interés público e interés privado”, en Economía, Sociedad y Medio ambiente, reflexiones y avances hacía un Desarrollo sustentable en México, SEMARNAT, México, 2000 pp59-76.

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