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    Tesis y jurisprudencia en materia de aguas
 


MINISTRO GENARO DAVID GNGORA PIMENTEL

Tesis y Jurisprudencia en materia de aguas.

Ministro Genaro David Gngora Pimentel

Presentacin

Es indudable que el agua es un elemento indispensable para la existencia de cada uno de los seres vivos e inertes que habitamos el planeta. Ya alguna vez el genio Leonardo Da Vinci sostuvo que “El agua es lo que se llama el humor vital de esa tierra rida y se mueve por la ramificacin de sus venas, contra el curso natural de las cosas pesadas; y verdaderamente ella es lo que mueve los humores en todas las especies de cuerpos animados.”

En este sentido, es claro que tanto los cuerpos fsicos como las creaciones intelectuales del hombre, guardan un vnculo estrecho con el vital lquido. La ciencia, el arte o la filosofa -slo por mencionar algunos campos de la actividad cotidiana del hombre- han dedicado gran parte de su estudio a la observacin de dicho elemento. As, el llamado “humor vital” se encuentra presente en las diversas facetas de la vida del hombre y por tanto, el campo del derecho no poda ser la excepcin.

Lo anterior, porque gran parte de factores como la propiedad, la escasez, la contaminacin o la mala distribucin del agua han provocado que tanto los Estados como diversos organismos internacionales, emitan legislacin o acuerdos que regulen su aprovechamiento.

El propsito de la presente ponencia, es exponer las caractersticas de las tesis y jurisprudencias que han sido emitidas alrededor del tema de aguas, lo cual se realizar partiendo de los lineamientos generales del marco jurdico mexicano para que conozcamos cules son las disposiciones que actualmente rigen en nuestro pas.

Asimismo, se sealarn algunas caractersticas de derecho internacional de aguas, debido a que existen casos relevantes sobre este tema.

Lo anterior, tiene el objeto de promover el conocimiento de los criterios de interpretacin que en materia de aguas an se encuentran vigentes, as como mostrar cules son los problemas frecuentes que se suscitan entre rganos de gobierno o entre autoridades y gobernados. De igual forma, se pretende exponer cul es la posicin que permanece vigente para el cuidado y proteccin de las aguas en relacin con el derecho ambiental nacional e internacional.

Tesis y Jurisprudencia en materia de aguas

Lineamientos generales del marco jurdico mexicano en materia de aguas

Desde una perspectiva jurdica, el agua puede ser considerada como un bien indispensable y susceptible de apropiacin, explotacin, uso, goce, aprovechamiento, slo por mencionar algunas de sus caractersticas. Por ello, la existencia de un marco jurdico se convierte en un factor indispensable para la adecuada distribucin del vital lquido.

De este modo, el derecho tiene el principal objeto de regular la forma en que la utilizacin del agua integrar las necesidades individuales y colectivas... para que stas no resulten perjudiciales a la conservacin de un recurso indispensable para la vida. As, debemos partir del punto que sostiene que el agua es un objeto de propiedad que para regularse debe tomar en cuenta: su naturaleza jurdica como cosa o bien, su caracterstica de recurso natural reciclable, su caracterstica de activo social y como “propiedad comn”.

En Mxico existen diversos ordenamientos que regulan la administracin, distribucin y cuidado del agua, de los cuales destacan: la Constitucin Poltica de los Estados Unidos, La Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente y la Ley Federal de Derechos.

En relacin con lo anterior, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 27 establece las bases legales de la propiedad, aprovechamiento, distribucin, clasificacin y administracin del agua ubicada en el territorio mexicano. Asimismo, los artculos 4, 42, 48, 73 y 115, de la CPEUM establecen diversos lineamientos que se relacionan con el vital lquido.

Por lo que respecta al artculo 4 constitucional, advertimos el mismo reconoce la existencia del derecho a un medio ambiente adecuado. Cabe sealar que el citado precepto no alude en forma directa al tema de aguas, sin embargo, ello no excluye a dicho elemento como parte esencial de nuestro entorno. En este sentido, consideramos que sera positivo introducir en nuestra Constitucin el reconocimiento expreso de las garantas ambientales.

Al respecto, el caso de Costa Rica es interesante debido a que de su Constitucin destaca el Artculo 50, que establece que: “El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas, organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Por ello, est legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado. El Estado garantizar, defender y preservar ese derecho. La ley determinar las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”

De esta forma, estimamos que la Constitucin Mexicana, tambin debera reconocer y otorgar a sus gobernados la legitimacin para denunciar y solicitar la reparacin del dao en aquellos casos en que se acredite la materializacin de un dao a la ecologa o al medio ambiente.

Resulta oportuno aclarar que en nuestra Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, en su artculo 189, prev que se podr denunciar ante la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente o ante las autoridades todo hecho, acto u omisin que produzca o pueda producir desequilibrio ecolgico, daos al ambiente o recursos naturales. No obstante, tal disposicin no es suficiente toda vez que la encontramos en una ley secundaria y por ende, no puede igualarse a un derecho tutelado en la Constitucin.

En el artculo 27 constitucional, se establecen los lineamientos generales en lo relativo a la propiedad del agua, y tambin se determina que las aguas nacionales son inalienables e imprescriptibles.

El artculo 42 constitucional determina que el agua es considerada integrante del territorio nacional y por ende, su disponibilidad por parte del Estado debe encontrarse plenamente justificada.

El contenido del artculo 48 menciona que existen aguas que dependen directamente del Gobierno de la Federacin. Asimismo, reconoce que las entidades federativas tienen jurisdiccin sobre sus islas. Lo anterior es importante porque advertimos que si la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos determina en qu casos el Gobierno Federal ejerce jurisdiccin directa sobre las aguas, ello implica que en otros, las entidades federativas pueden ejercer dicha facultad.

Finalmente, el artculo 115 de la Constitucin, sostiene que los municipios tienen la facultad de distribuir el agua potable y drenaje a sus habitantes. Por tanto, es relevante que se considere que el reconocimiento de este tipo de atribuciones a los municipios implica la necesidad de fortalecer lo relativo a la concurrencia entre Federacin, Estados y Municipios para la equitativa y justa distribucin del servicio de agua potable y sistemas de drenaje.

Disposiciones secundarias

Las disposiciones secundarias que regulan las aguas son relevantes para su adecuada distribucin y aprovechamiento. Ms cuando advertimos que con el crecimiento urbano las ciudades a menudo captan agua fuera de sus lmites administrativos y descargan sus desechos aguas abajo, afectando de este modo a otros usuarios.

Aunado a lo anterior, el problema de la escasez es un punto generador de conflictos entre los diversos rganos de gobierno integrantes del territorio nacional.

Conviene sealar que a partir de la promulgacin en 1988 de la Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LEGEPA); as como del establecimiento del cobro de derechos por descargas regulado por la Ley Federal de Derechos... se han iniciado importantes proyectos para dar tratamientos a las aguas residuales y tambin, se han fomentado programas para mejorar la distribucin y evitar su contaminacin. No obstante, dichos proyectos no han sido suficientes, toda vez que en la actualidad muchas familias mexicanas an carecen del vital lquido.

Criterios de interpretacin emitidos por la Suprema Corte de Justicia en materia de aguas

La jurisprudencia en Mxico se encuentra ubicada en una importante posicin en relacin con las dems normas jurdicas. Lo anterior, porque el artculo 94 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos permite que en determinados casos sea obligatoria. Dicha situacin implica que en diversas ocasiones sean los tribunales jurisdiccionales los que determinen la forma en que se ejecutar y materializar una ley.

De esta forma, la jurisprudencia es una herramienta para los juzgadores y los gobernados. Ello, porque de su contenido se desprende el reconocimiento de derechos, deberes u obligaciones establecidos en las leyes.

En relacin con lo anterior, consideramos relevante mencionar las caractersticas de las tesis y jurisprudencias ms importantes emitidas sobre el tema de aguas y que an siguen vigentes, ya que debemos conocer el contenido y congruencia que guardan entre s.

Asimismo, es conveniente identificar cules han sido los problemas jurdicos que se han presentado alrededor de este importante tema. Cabe sealar que el contenido de los criterios de interpretacin depende en gran parte a la poca en fueron emitidos. En este sentido, a continuacin mencionar las caractersticas ms relevantes de las diversas tesis y jurisprudencias que en materia de aguas han sido emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin desde la Quinta poca.

LA QUINTA POCA

La Quinta poca de la jurisprudencia mexicana se ubica en un periodo histrico importante para nuestro pas debido a que abarca la etapa posterior de la Revolucin de 1910 y por ende, interpreta por primera vez preceptos derivados de la Constitucin de 1917.

En este sentido, los criterios citados de la Quinta poca pronunciaron que es improcedente la suspensin en contra de la declaracin de aguas de propiedad nacional, salvo que en el justo momento de dicha declaracin no se destine el uso que le dar la Federacin. Asimismo, diversos criterios de esa etapa sostienen que el artculo 27 de la Constitucin reconoce la existencia de aguas de propiedad particular. Lo anterior, porque de otro modo no habra motivo para especificar cules son propiedad de la nacin.

Otro criterio de interpretacin que se deriv de la Quinta poca, es el que establece cules son las caractersticas y delimitacin de las aguas propiedad de la nacin, el cual principalmente establece que la extensin de dichas aguas depender de la naturaleza misma (lo cual incluye lagos y manantiales en determinados casos). Tambin en esta poca se interpret lo relativo al tema de la zona martima terrestre.

Por lo que respecta a la propiedad de las aguas, los criterios establecen que cuando se trate de aguas nacionales, el Gobierno Federal tiene derecho para reglamentar el uso de las aguas y, no tratndose de este tipo de aguas la facultad de reglamentar pertenece a los Estados.

Igualmente, en la Quinta poca se determin que el servicio del agua es pblico y por tanto, el precio no puede ser motivo de acuerdo entre particulares. De la misma manera, se estableci que cuando se decretara la expropiacin de aguas, ello tambin incluye su lecho y riberas.

LA SEXTA POCA

Los criterios referentes a la Sexta poca ya no interpretan elementos tan esenciales como los emitidos durante la poca anterior. Sin embargo, s se logra advertir que los problemas que se comenzaban a presentar eran los relativos a la competencia de autoridades para resolver los conflictos por prohibicin de suministro, aprovechamiento o despojo de aguas. De igual forma, tambin se determin que lo referente a la prohibicin del suministro de agua debe encontrarse debidamente regulado.

LA SPTIMA POCA

En relacin con los criterios de interpretacin correspondientes a la Sptima poca, se advierte que los problemas de despojo siguen presentndose. Asimismo, se considera que en los casos en que se extraiga agua de zona de veda, se justificar el establecimiento de una tarifa extrafiscal. Igualmente, en la referida poca se comienzan a introducir criterios que abordan el tema de “contaminacin ambiental” y “ecologa” relacionados con aguas. En este sentido, se reconoce que el artculo 73 constitucional otorga al Congreso amplias facultades de legislar en materia de contaminacin ambiental y ecologa.

LA OCTAVA POCA

En la Octava poca destaca el criterio que confirma que las aguas del subsuelo son propiedad de la nacin, son de dominio pblico y que por ende, son inalienables e imprescriptibles. Lo anterior, an cuando hubieren sido concesionadas. En consecuencia, es importante que tomemos en cuenta que debido a que el agua es reconocida como un bien de dominio pblico, ello implica que el mismo no pueda ser susceptible de negociacin o comercializacin por parte de las autoridades mexicanas.

LA NOVENA POCA

Las tesis y jurisprudencias de la Novena poca (hasta los primeros meses del 2006) abordan principalmente temas sobre derechos, coordinacin fiscal y competencia para el cobro por distribucin de agua potable y alcantarillado. Tal situacin significa que la manera en que los diversos rganos de gobierno cobran y distribuyen el servicio del agua potable genera dificultades. Lo anterior, se debe en gran parte a que el servicio de suministro de agua es un servicio del orden pblico que debe proporcionarse en forma continua y permanente.

Resulta oportuno mencionar que en la Novena poca se aprobaron dos jurisprudencias que sostienen que es competencia federal regular lo relativo a la explotacin, uso, aprovechamiento, extraccin y descarga de aguas del subsuelo. Tales criterios de interpretacin derivaron de la controversia constitucional 57/2004, cuyas caractersticas se exponen a continuacin.

LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 57/2004 (Poder Ejecutivo Federal contra de la norma ambiental para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002)

En la controversia constitucional 57/2004, la Federacin demand la invalidez de la Norma Ambiental para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, (emitida por la Secretara del Medio Ambiente del Distrito Federal), que establece las condiciones y requisitos para la recarga por inyeccin directa de agua residual en el Distrito Federal, tratada al acufero de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico.

El sentido de la litis era decidir si las facultades del Gobierno del Distrito Federal le permitan emitir la norma impugnada. Lo anterior, con base en el estudio de los artculos 27, prrafo quinto, y 73, fraccin XVII, de la CPEUM. En este sentido, se tena que realizar un anlisis sobre el uso y aprovechamiento de aguas de jurisdiccin federal. De la misma forma, considero que tambin se tena que tomar en cuenta lo relativo al tema de la proteccin al medio ambiente y preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico (artculo 73, fraccin XXIX-G, de la CPEUM).

En el asunto en comento se tenan que estudiar dos cuestiones: se trata de una cuestin de uso o aprovechamiento del agua? o se trata de una cuestin de proteccin al ambiente y preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico? Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte determin que slo se tena que resolver el primero de los cuestionamientos y, por tanto, determin declarar la invalidez de la norma impugnada.

Como resultado de lo anterior, se emitieron 2 jurisprudencias que confirman que la Federacin es el rgano de gobierno competente para regular lo relativo a la explotacin de las aguas del subsuelo.

En virtud del estudio anterior, considero que se debi tomar en cuenta la naturaleza de la norma impugnada, el anlisis de la competencia del Distrito Federal a la luz del sistema de concurrencia previsto por la CPEUM en materia de proteccin ambiental y preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, entre otros puntos. Esto, porque un asunto tan relevante no se tena que reducir a la simple colisin de competencias, ya que debi considerar la proteccin del ambiente, el derecho fundamental de los habitantes del Distrito Federal a un medio ambiente adecuado, as como las facultades de concurrencia reconocidas en la CPEUM.

Hasta este punto, me he pronunciado sobre las caractersticas del marco jurdico mexicano, as como de las diversas tesis y jurisprudencias mexicanas que regulan lo referente al tema de aguas. Todo esto, con el propsito de exponer cul es la situacin jurdica que guarda dicho tema en nuestro pas. No obstante, si nicamente atendiramos la situacin en Mxico, esta ponencia quedara incompleta toda vez que el tema del agua no es exclusivo del derecho interno, ya que requiere tomar en cuenta la situacin que actualmente se encuentra vigente en el mbito internacional.

En este sentido, a continuacin me referir a diversos lineamientos generales del derecho internacional del agua.

Lineamientos generales del derecho internacional del agua

Como ya antes mencion, la legislacin mexicana y las diversas tesis y jurisprudencias en materia de aguas, guardan relacin en el mbito internacional debido a que -entre otros motivos- existen cursos de agua que atraviesan varios Estados e incluso Continentes. Asimismo, el problema de la contaminacin y escasez afecta directamente a todas las regiones del mundo.

Bajo este tenor, los conflictos internacionales por agua son asuntos que van en aumento y con mayor frecuencia requieren ser sometidos a la jurisdiccin de tribunales internacionales. Slo por mencionar un ejemplo, les comento el conflicto entre el gobierno libans y el gobierno israel, que se suscit el pasado 16 de octubre de 2002, cuando el primero de los gobiernos determin inaugurar una estacin de bombeo de agua para abastecer a 20 aldeas que hasta el 2000, estuvieron ocupadas por Israel. Dicha actuacin por parte de Lbano, fue considerada como un “acto de guerra” por parte del gobierno israel debido a que se trataba de agua ubicada en el ro Wazzani que fluye desde Lbano hacia el sur; hasta desembocar en el ro Jordan y el Mar de Galilea, que es la principal fuente de Israel. Al respecto, el gobierno libans determin someter el asunto al Consejo de Seguridad de la ONU y expres que someter a la mediacin.

Igualmente, otro importante conflicto que se relaciona con nuestro pas son los problemas que existen entre Ciudad Jurez y El Paso, donde el depsito subterrneo conocido como el Bolsn Hueco, que surte agua a las dos ciudades muestra signos de agotamiento y de deterioro de aguas.

En este sentido, podemos observar que la importancia de los cursos de agua que atraviesan diversos pases e incluso continentes, puede ser relevante debido a que relaciona diversos marcos jurdicos de derecho interno, que en algunas ocasiones llegan a solicitar la intervencin de tribunales internacionales. En relacin con los tribunales internacionales, a continuacin menciono las facultades y caractersticas de algunos de los ms importantes.

Comisin de Derecho Internacional

La Comisin de Derecho Internacional -adems de otras tareas- codifica e identifica los principios generales de derechos internacional. Dicho rgano ha establecido lineamientos generales que rigen los cursos de agua continentales. As, estableci el principio de utilizacin y participacin equitativas y razonables, la obligacin de no causar daos sensibles a otros Estados del curso de aguas y la obligacin e cooperar, que se concreta en el intercambio regular de datos e informacin.

Corte Internacional de Justicia

La Corte Internacional de Justicia conoce de importantes conflictos sobre aguas. En este sentido, ha realizado importantes contribuciones al derecho relativo a los ros internacionales y, por ende, a los conceptos legales que rodean al agua como recurso natural. En relacin con el tema de jurisprudencia emitida por dicho tribunal, resulta relevante mencionar que el caso Gabcikovo-Nagymaros, disputado entre Hungra y Checoslovaquia (posteriormente, Eslovaquia), origin que por primera vez se emitiera una jurisprudencia en materia de desarrollo sustentable. Dicho asunto se resolvi cuando los pases firmaron el Tratado para la Contradiccin y Operacin del Sistema de Exclusas de Gabcikovo-Nagymaros, a lo largo del ro Danubio. Sin embargo, debido a complicaciones por incumplimiento de una de las partes, se instaur un proceso ante la Corte Internacional de Justicia.

Tribunal Latinoamericano del Agua

El Tribunal Latinoamericano del agua es una instancia internacional, autnoma e independiente de justicia ambiental, establecida para coadyuvar a la soluciones de conflictos ambientales mediante el conocimiento, juzgamiento y condena de los ecocidios y graves daos cometidos contra los cuerpos de agua y sistemas hdricos de la regin, as como de las vulneraciones del derecho ambiental de los/las latinoamericanos/as al agua en adecuada cantidad y calidad. Es un Tribunal tico fundado en normas del Derecho consuetudinario y en las disposiciones de Tratados, Convenios y Declaraciones Internacionales suscritos tanto por Estados soberanos como por movimientos sociales, entre otros de similares caractersticas.

Resulta oportuno mencionar que el tribunal de referencia ha conocido diversos asuntos relacionados con Mxico, como son: 1) Caso Proyecto Hidroelctrico “La Parota”, Estado de Guerrero, 2) Caso Derrame petrolero en el ro y playa de Coatzacoalcos, Estado de Veracruz, 3) Caso Contaminacin Marina en la Baha de Zihuatanejo atribuida a descargas orgnicas y a complejo turstico, Estado de Guerrero, 4) Caso Contaminacin Industrial en el Ro Atoyac, Estado de Tlaxcala, 5) Caso Deterioro de las Cuencas del Ro Lerma-Chapal-Santiago, 6) Caso Trasvase de Cutzamala en la Cuenca de Mxico.

Conviene sealar que Mxico es uno de los Estados que ha llevado ms asuntos al Tribunal Latinoamericano del Agua. Por ello, es importante que tanto los gobernados como las autoridades mexicanas, consideremos seguir las recomendaciones emitidas por el citado Tribunal.

En el mbito internacional es importante tomar en cuenta que los conflictos por agua irn incrementndose, por tanto, debemos procurar crear un marco jurdico interno que tome en cuenta jurisprudencias y principios de derechos internacional que traten el tema de aguas.

En este orden de ideas y como resultado de lo expuesto a lo largo de esta ponencia, considero oportuno exponer las siguientes propuestas:

Las interpretaciones que los tribunales mexicanos realicen sobre el ordenamiento jurdico que regula lo relativo al tema de aguas, deben tomar en cuenta la concurrencia entre los diversos rganos de gobierno, la ecologa, el desarrollo sustentable o si se trata de un curso de agua que corra entre diversas entidades federativas, municipios o incluso Estados.

Los tribunales mexicanos deben conocer y atender los principios de derechos internacional que sirven para promover y procurar el mejor abastecimiento y cuidado del agua.

El gobierno mexicano debe promover mayores polticas para el cuidado del agua y evitar su contaminacin, toda vez que advertimos que la mayora de problemas en los cuales Mxico es demandado internacionalmente, se deben al descuido de las aguas nacionales.

En materia de aguas Mxico tiene el reto de consolidar su sistema de administracin y coordinacin entre los diferentes rdenes de gobierno para una equitativa y justa distribucin de aguas. Lo anterior, porque de sus tesis jurisprudencias se advierte que la competencia para la distribucin y regulacin del vital lquido genera importantes conflictos.

No debe considerarse que la regulacin de aguas nacionales en todos los casos corresponde a la Federacin, porque dicho elemento guarda estrecha relacin con la materia ambiental. Lo anterior, porque la proteccin al ambiente y la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico es materia concurrente entre la Federacin, Estados y Municipios.

Finalmente, cierro la presente ponencia con una frase que pareciera que se ha convertido en el emblema de algunos foros que han tratado el tema del agua:

“La nica prueba posible de la existencia del agua, la ms convincente, la ms ntimamente verdadera es la sed.”

Franz Von Baader Muchas Gracias!




 
   
 
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